近代商品检验制度

摘 要：近代中国的商品检验制度是在民国時期才开始建立的.南京国民政府時期,为适应国际通行规则,政府主持制订了商品检验法规并积极设立商品检验局,以加强对进出口商品的检验,保护对外贸易的正常发展.但由于中国半殖民地半封建社会的性质,使贸易制度变迁的绩效无法完全实现,

关 键 词：南京国民政府；商品检验制度；对外贸易

中图分类号：F129；F092文献标志码：A文章编号：1009—6116（2012）05—0110—06

在对外贸易中一个很重要的程序就是进出口商品的检验和鉴定.所谓的进出口商品检验,是指在国际贸易中对写卖双方达成交易的进出口商品,由法定的商检机构依法对其品质、数量、规格、包装等进行检验的活动.进行此项工作的目的是对进出口商品出具公正的检验和鉴定结果,以维护贸易各方的合法利益,促进对外经济贸易关系的顺利发展,同時也可以维护相关的经济与社会利益.在近代中国经济贸易发展中,由于历史的原因,中国一直没有自己独立自主且统一的商品检验机构和相关的法制规范,直到南京国民政府的建立,这种状况才有所改善.本文拟对抗战前,南京国民政府商品检验的制度建设问题作一粗浅的探讨.

一、近代商品检验的目的与缘起

作为近代中国社会转型重要阶段的南京国民政府時期,在政府的强制推动下,各种相关制度开始引进和执行.这是经济学上所说的强制性制度变迁,而其中作为对外贸易重要组成部分的商品进出口检验尤其重要.南京国民政府之所以要加强商品检验机构和制度,原因有三点.

第一,维护商品检验的自主权.20世纪初的中国,没有统一的商品检验管理机关和规范的法规章程.1915年,北洋政府曾经规定,各海关在厅查验执照实行后,商人报关時必须执行该项执照,商品才能放行.可见,政府在1915年开始注意检疫工作,但只是由厅兼管,没有专门的机构加以管理.一些由中国商人团体、中外商人联合以及纯外商设立的机构进行出口商品的质量检验,如天津毛革肉类出口检查所、上海出口肉类检查所、宁波棉花检验所等.这些机构检验的商品多为当時大宗出口的农产品和畜产品,如棉花、茶叶、蚕丝、皮革、油类、蛋类、肉类等.而大宗出口的商品检验权几乎全部被外国人控制,他们常常对中国的出口商品作出不利的检验鉴定.设立自主且统一的检验机构,是一个国家经济贸易自主权的体现.

第二,改变对外贸易中出口的不利局面.中国的对外贸易自清末开始衰落,除了帝国主义列强的经济掠夺之重要原因外,主要原因就在于少数商人不顾商业道德,经常在出口商品中掺检测,导致出口产品质量不高,这样便造成自毁信用的恶果.南京政府成立之初,认识到要发展对外贸易,首先必须恢复出口商品的信用,以便消除外国人的疑虑.“欲达此目的,则设立检验机关”,消极的严厉取缔,防止劣货的输出,积极的研究指导,希望出口产品优良,这是挽救日趋衰落的对外贸易格局的重要措施.

第三,加强对进口商品的检验,确保社会利益.在西方发达国家,很早就有比较完备的检验机关和相关的商品检验立法,并且已经有效地实行多年.例如,中国肉类火腿等牲畜产品以前每年输往英美等国家,往往被告知没有经过屠宰前后的检查,不合卫生,须检查消毒,才允许进口,甚至有禁止进口者,其用意在于保障人民食用.而中国输入的外国商品未能得到检验,对本国的消费者造成了很多损害.例如劣货糖品,多含有石膏成分；进口火酒,食用与工业用不加以鉴别.因此就进口贸易而言,也必须建立完备的检验设施.

总之,南京国民政府开设商品检验的目的,一方面是为了使本国的出口商品能在国际贸易中占有一席之地,提高中国产品的信誉度,从而扩大商品的国际市场.另一方面,设立严格的检验制度,可以促使本国的工农业生产者积极改进生产技术,引进优良的品种,自觉提高出口商品的质量与竞争力,同時严格禁止不合格产品进入中国,以确保本国居民的使用安全.

二、近代商品检验机构的设立与制度建设

抗战前,南京国民政府時期的出口商品检验事业,大概可以划分为两个時期.第一个時期为1929年3月1日前.这个時期商品检验机关尚未设立,检验事业无组织系统可言,有的由工商部主持,有的由各省市政府主办,有的名义上是中外商人合办,而实际主权被外人把持,有的完全以外国商业机关名义组织检验所.第二个時期为1929年3月1日后.工商部将原各自为政的地方政府和商办的各类检验机构接办或收回,统一进行行政管理.我国商品检验事业,“其组织乃由散漫而成为有系统的”.

1.规范管理体制,设立由政府统一管理的检验机构

商品检验是海关兼管的一项特殊业务.南京国民政府成立后,工商部发表工商行政纲要,其中关于创办商品检验的行政第十三条为：“于全国重要通商口岸设立商品检验局举各种重要商品加以检验,一方面限制窳劣商品不得输出使我国商人于世界增进其贡献,一方证明我国输出商品其优良已合于文明各国需要而不得再事借口禁止输入.”

1929年6月10日,工商部公布《修正商品出口检验局暂行章程》,规定设立商品出口检验局的地方有：上海商品检验局、汉口商品检验局、青岛商品检验局、天津商品检验局和广州商品检验局.各检验局下设分处,检验产品也有明确分工.上海商品检验局下设宁波分处,检验棉花；南京分处,检验牲畜正副产品.汉口商品检验局下设沙市分处,检验棉花；万县分处,检验桐油；武穴分处,检验麻类；重庆分处,检验桐油及畜牧产品.青岛检验局下设济南分处,检验棉花.广州商品检验局下设梧洲分处,检验桐油及畜牧等品,后由于货物减少而停办；福州分处,检验肥料,后来也停止；厦门分处,检验肥料,到抗战前停止工作；江门分处,检验肥料水果等产品；汕头分处,检验肥料和水产品等.同時设立香港办事处.

这是中国政府正式设立机构对商品进行检验的开始.“为保护国内工商利益提高国际贸易信用增进输出商品价值起见,特设商品出口检验局于商品出口時实施检验；商品出口检验局设于商品集中之地,商品出口检验局掌理出口商品之一切检验事务.”因此,在各通商口岸检验的只是出口商品,目的在于“一方限制窃劣商品不得输出使我国商人于世界增进其贡献,一方证明我国输出商品其优良已合于文明各国需要而不得再事借口禁止输出.”建局以后,各局均根据自己的情况制订并颁布了一系列检验细则.南京国民政府首次建立了由政府直接管辖的商检机构,开始独立自主地行使商检权,使得商品检验成为中国海关行政管理中的一项制度设施,达到了加强出口商品质量检验,提高出口信誉度的基本目的.鉴于商品检验在我国尚属初创,难以一蹴而就,先从出口检验着手,所以暂行规则均冠以“出口”字样.这也反映了中国在对外贸易中的边缘地位,只检查出口,而暂時不检查进口,虽然政府以机构初设作为辩解,但仍掩盖不住中国为贸易弱国的事实.

2.召开商品检验会议和技术会议

抗战前,南京国民政府为了能够更好地建设较为现代化的商品检验体制,为对外贸易怎么写作,召开了三次商品检验会议和两次相关的技术会议.

首先,召开了全国性的三次商品检验会议.第一次全国商品检验会议,会期自1930年2月11日起,到15日为止,共计5日.主要内容为：讨论全国商品检验实施程序案；制订各局组织系统案；厘定检验人员任用办法；规定各项商品检验收费标准；明确各项商品检验标准和各商品检验局检验商品分工.

第二次全国商品检验会议,自1932年6月21日起,到25日止,共计5日.主要内容：检验法规呈请公布；确定查验办法.会前实业部派陈钟声、张泽圭赴上海、汉口、天津、青岛等商检局进行调查.会上形成决议议案第一条就是制定商品检验法规.于是《商品检验法》就在此次会议后出台,并由国民政府实业部呈送行政院并转咨立法院审核修正.

第三次全国商品检验会议是在1934年5月召开.其动机在于讨论因商品检验法公布后引起的国内产销商品检验费额问题的解决方案,同時检验行政的推行.经过两年来事实环境的变迁,也有集议统筹的必要.

1933年3月在南京和1934年7月在青岛还召开了两次技术会议,就商品检验会议的一些提案以及商品检验的技术问题进行磋商与讨论.这些商品检验会议的召开,及時解决了推进现代商品检验制度中存在的问题,有力地加强了相关制度建设,而技术会议的召开也集中专家就一些技术问题达成了比较一致的意见.

3.商品检验法规的制订与完善

政府职能的演变,不仅体现在对专门机构的设立,还体现在行使职能方式的重大变化.自南京国民政府成立以来,比较注重以立法来规范经济和贸易的发展.南京国民政府時期,是清末新政、北京政府之后近代中国的第三次立法.在对外贸易商品检验方面的法规体系上,1928年12月31日,公布了《商品出口检验暂行规则》,这是中国商品检验最早的法律.施检商品分为生丝、棉麻、茶叶、米麦杂粮、油、豆、牲畜毛革及附属品、其他贸易商品共八大类.《商品出口检验暂行规则》第四条规定这些商品出口時“应于报验关税前将名称、产地、品质、数量及起运期限、运往处所填具详单,连同检验费于当地或距离最近之检验局检验之；凡经检验合格之商品由局填给证书,无证书者不得报关缴税贩运出口.”

此外,还规定了商人在检验过程中行贿商检人员或私自涂改检验证书及检验人员溺职受贿行为,“依刑法专条分别科罪”,商人违反第四条或在检验后私移物品、变更数量的,“视其价值之数目处以相当之罚金”.

各项检验开始后,在实践的基础上改进和完善了各项商品检验的细则条例,中国商检的各项工作有了具体规定,各商检局工作能够较为规范统一地进行.

1930年4月10日出台的《商品检验暂行条例》,是南京国民政府颁布的第二个商品检验法规.商品检验任务包括下列三项：检验国产商品及输入商品之有搀伪积弊者；检验国产商品及输入商品之有毒害危险可能者；检验国产商品及输入商品之需要鉴定等级者.条例对商品检验局的暂行任务、组织机构、暂行办法、检验收费、拣样数量、检验发证和违法处罚都作了严格规定.

1932年6月,第二次全国商品检验会议修订《商品检验暂行条例》为《商品检验法》,于1932年12月14日公布实施,共计19条,这是第三个商品检验法规.同時公布的还有《实业部商品检验局组织条例》.该法规定,“各种商品之合格标准由实业部定之”,该法规定商品应在输出国外或由国外输入的地点进行检验,但有特殊情形经所在地商会请求可在聚散市场进行.应施检验商品而没有合格证书的禁止输出或输入.此外对检验种类、检验标准、收费标准、证书的有效期等问题,规定由实业部根据具体情况加以解释.

《商品检验法》的一个新变化是把商品检验范围由原来的输出商品扩大为输入输出商品,即增加了进口商品应行检验的规定.同時规定,进口外国商品如持有出产国政府的检验证书可以免检.这便加强了对进口商品的检验力度,使中外商人可以平等竞争.而对有出产国检验证书的进口品免检,一方面可以节约进口商品的检验時间并减少检验的工作量；另一方面表明中国对国际通行相互待遇规则的认可.当然,如果发现进口商品持外人证书有与原证书不符合的,仍需检验.对于违反商品检验规定者,处500元以下罚金；商品检验后有擅改数量或混入劣品者,处300元以下罚金.

随后,国民政府实业部又根据该法制定和颁布了一系列检验章程和若干商品的检验实施细则,包括《农业病虫害取缔规则》、《茶叶施行检验细则》等等.

南京国民政府時期前后相承,逐步完善的三部商检法规,填补了中国商检事业发展在法律法规上的空白,成为中国商检事业起步的指导性文件和法律依据.不仅具有现实意义,而且为以后商品检验制度的发展奠定了一定基础.

三、近代商品检验的积极作用与局限性

1.近代商品检验的积极作用

第一,强化政府职能,建立现代化管理体制.南京国民政府建立初期,为推进经济与贸易现代化,采取了强制性制度变迁的方式.当時的制度供给远不能满足制度需求.在商品检验方面,政府积极引进西方通用的检验机制,无论检验标准,检验技术还是管理措施都积极取法于外国,这使得中国检验检疫工作一开始就在很大程度上和国际接轨.政府下设上海、汉口、青岛、天津等口岸商品检验局,商检业务,有了比较严格统一的组织结构,形成了集权的领导体制.同時,根据“全国各省市及通商口岸,不得私自设立或地方政府设立与法令抵触的检验机关”_2’的规定,取消和停办了一些私立或地方政府设立的检验机构,维护了领导管理体制的统一性和独立性.这有利于政府统一领导管理商品检验局面的形成.各商检局基本上都是综合性的检验机构,商检局本着“应商业化而非官僚化”的办事方式,做到官商无隔阂,力求“志在为商人谋福利,不当以官自居,致导旧時机关之陋习.”在当時,上海商品检验局的工作效率较高,设备也最先进.筹备设局的是农学家邹秉文,他到日本考察,“不仅照搬了日本的有关检验的政策、法规、办法,同時购写了日本的各种检验仪器.所以上海商品检验局一开始時规模就相当齐备,具有先进的设备.”各商检局除了检验商品之外,还担负着研究、调查、指导等工作.

第二,商检工作有助于提高中国商品的出口能力,维护中国在对外贸易中的合法权益,一定程度上增强了我国商品在国际市场的竞争力.

1929年,上海、汉口、青岛、天津等口岸商检局相继成立,其所颁发的商检证书让中国商品能够顺利通过海关检查而打入国际市场,这有助于提高中国商品的出口能力.实践证明,中国商检工作开始后,那些禁止中国商品进口的国家纷纷解除了禁令.尽管由于所处時代的局限性,中国对外贸易一直处于入超地位的状态没有发生根本改变,但因商品检验而使中国商品在国际贸易所发生的变化是可以想象的.商检局建立前,中国商人运销商品到外国后,经常被要求接受检验,往往要支付庞大检验费额,更有甚者,遇到绝对禁止销售的情况,商人要承受巨大人力物力损失.

商检局成立后,“至多不得逾该商品市价千分之三”的规定,向广大商民传达了检验局重检验不重税收的宗旨,检验局顾名思义当以认真检验为唯一目的,其主要职责是通过检验使各种商品都能依据标准输入各国,增加中国商品在国际市场上的信誉.

第三,商品检验局按原则行事,对当時的对外贸易发展有积极作用.南京国民政府時期设立五个检验局,其下设立十余个检验分处.各局事业,均根据下述三原则积极推进.

原则一,取缔掺伪.设立商品检验局的目的在于加强对出口商品的检验,增强中国产品的信誉,提高出口竞争力.客观地说,这起到了一定作用.比如当時棉商往往掺人多量水分或其他杂质,致使品质降低,成为外国禁止输入的借口.自1929年实施检验以来,棉花水分标准,由15%下降到1932年的12%,合格者居多数.政府厉行检验,这是棉花品质改进的表现.

原则二,防止毒害之危险.这种检验主要是针对进口商品,它们携带一些病毒,对我国的农业与生活安全带来了严重影响.比如常见的红铃虫等,大多是由海外带入,蔓延速度快,致使每年农家作物所受损失价值达四十万元以上,占直接收入五倍还多.设立检验制度,虽不能全部禁止该类弊端,但可以有效防止此类事件的发生.

原则三,鉴定质量等级.一些产品的质量鉴定,以前没有统一的标准,也没有权威机构,因此存在很多流弊.如生丝制品,制造全赖人工,丝条纯细,性质柔润,必须用精密的机械才能检验准确,就国内市场交易来说,以品质高下定其价值,写卖双方都感觉有检验的迫切性.所以检验机构的设立,可以满足需求,提供必要的制度供给.

2.近代商品检验的局限性

商品检验制度的设立,适应了国际的形势,而且可以满足国内的需要,这是一个历史的进步,也反映了南京政府初期发展经济和贸易的决心,但处在初创阶段的这种制度,由于多种社会因素以及政府自身的因素也有很多不足之处.

首先,管理混乱,不能有效地发挥作用.虽然国民政府工商部成立之初就曾设想先“收回检政”,再“统一检政”.但在实际执行过程中,对外贸易的公证检验仍然一直由私商公证行,即便已经收回的检政也没有能够统一.南京国民政府成立之初,为迎合当時的民族主义潮流,在对外方面曾经有一些积极的努力,极力维护中国的经济主权,一方面是外部压力所使然,另一方面也是为了巩固自己的政权.因此,在商品检验方面,政府在当時曾试图收回检政的权利,以便建立高效统一的检验机制,但在经过一定努力后,遭遇到外国把持机构的抵制.在此之后,这方面的工作就没有那么积极了.

由于時局动荡,地方军阀的破坏,设立商品检验局之初的几年,将停办和被撤销的机构都计算在内,全国只有5个商品检验局,10个分处,1个办事处.比如天津商品检验局刚建成不久就遇上中原大战,该局被阎锡山派人接管达半年之久,局长被迫离职,职工四处逃散.尽管南京国民政府维持了形式上的统一,但在抗战前,实际上地方军阀并不听从中央的号令,这种实际的不统一,对推行现代的制度存在很多困难.由于地方军阀利益所致,他们会明里暗里抵制来自的政令,虽然这些措施是有利于经济发展的,但可能损害军阀自身利益,因此自然得不到有力的推行.

其次,检验种类、范围和技术能力十分有限.商品检验应该严格检查进出口商品,但由于各种原因,检验局主要检验出口商品,由于出口检验均是一些初级农畜产品和经过粗加工的生产原料和半制成品,大量的商品不经检验就自行出口.而进口商品的检验,除了对植物产品的检疫以外,只有化肥、蜜蜂、糖品等少数产品检验,而像洋油、洋纸、洋布等关系国内百姓生计的大量进口日用品,几乎“免检”就进口了.

就抗战前南京国民政府对外贸易出口商品结构来看,1930年出口商品中,仍以农矿原料及手工业品为主,占70.4%,就进口商品来说,以消费资料为主,占73.1%,其中直接消费品占55.8%.中国在这時的入超是一种消费性入超,这种进出口商品结构具有典型的半殖民地贸易特点.而当時的关税是政府财政收入最重要的组成部分,因此虽然设立了检验机构,但为了收取关税,对进出口商品的检验不可能真正严格执行.

各商品检验局在设立之初,曾引进了一大批高级人才,其中不乏一些国外归来的高级人才,也购置了当時最先进的检验仪器.但由于经费紧张和人事变更,人才不断流失,而仪器设备也逐渐老化.比如当時负责上海商检局的邹秉文到日本考察,申请了一个3万元的生丝检验器械购置费的预算,准备扩建自己的生丝检验处,不料遭到当時一些政府人员的反对,因为在有些官员看来,商品检验是受贿的门道,现在居然要花巨款资金搞科学实验,于是便拖着不办.后来邹秉文利用自己的私人关系,找到陈光甫低息贷款才充实了设备.可见,南京国民政府并不是一个法治的政府,尽管颁布了很多法规,但它的执行是另外一种情况.国民政府内部派系的纷争,在很多人事安排方面都需要相互斗争妥协,而这种内耗直接影响了办事的效率,也不利于人才的留存与发展.

其三,机构人员更迭频繁,内部腐败直接伤民.美国学者易劳逸在其著作《1927～1937年国民党统治下的中国流产的革命》中曾言：“在南京十年的中国,不管是公众还是国民党都没有能有效地在国民政府的行政人员身上施加有效的限制.1927年以后的国民党从未取得过必要的活力或自主权以使官僚机构服帖”.这种情况对国民政府新组建的商品检验局同样如此.国民政府商品检验局下各局的机构组织的主要领导都是一再变更,行政效率也不高.国民政府工商部长孔祥熙对检验局设立的目的曾作过郑重阐述：检验局是以认真检验为唯一目的,务使各种商品都能按照规定的标准输入各国時通行无阻,提高信誉,赢得国际市场和社会的欢迎,这是检验局的专责.“至于征收检验费,仅以对于检验技术用费聊资补助之意,并非国家征收物税,故检验局不当重收入而忽检验之本旨.”但是,实践过程中,检验存在很多损害商业发展的行为.比如当時就有商会组织抱怨说,检验“窃查国家设立外销商品检验,原为维持国际贸易而设.至于内销商品检验毫无意义,徒为胥吏添一敛钱留难之机关,商民加重痛苦而已.”

总之,南京国民政府時期商品检验制度的设立,是适应国际规则的进步行为.由国人自主对进出口商品进行检验在中国是一创举.各种法规的制订,检验机关的设立,以及对进出口商品的检验,在一定程度上有利于保证进出口商品质量,尤其对中国的出口起到了积极作用,对当時贸易现代化的促进作用值得肯定.但由于中国半殖民地半封建社会的性质,以及国民政府自身的腐败,使这些制度变迁的绩效打了折扣.不仅无法改变进出口贸易中严重的入超现象,而且即便是进口商品和出口商品的检验也没有达到理想的效果.因此政府良好制度的良好绩效,是多种因素综合作用的结果.

（本文责编王沈南）