立法后评估的实践与反思

摘 要：为了提高立法的科学性、合理性,进一步增强地方规章的可操作性,长沙市政府法制部门委托中南大学法学院组建课题组对长沙市32部规章进行了立法后评估.通过确立科学的评估方法和采取全面的评估方式,课题组对这些规章的合法性和实施效果进行了全面评估.经实践与思考,认为经十余年的探索,我国立法后评估工作取得了一定的成绩,但还存在不少问题,应通过立法对立法后评估的启动主体、程序和机制等予以确定和设计；在建立独立的第三方评估机构的基础上,扩大评估主体成员的多样性和广泛性；重视并运用评估中的成本收益分析法；对立法后评估结果的效力予以确认.

关 键 词：立法后评估；地方规章；合法性；长沙市地方规章立法

中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1672-3104（2012）06007407

经过十余年的探索,我国的立法后评估工作取得了一定的成绩,并积累了一定的经验.但不得不指出的是,由于立法后评估探索更多的是由国务院及地方人大进行的,各自为政的情形非常明显,无论在评估主体、评估方法、评估效果等方面还未形成一致.本文结合长沙市32部地方规章的立法后评估实践,对我国立法后评估相关理论问题进行分析和总结,希望能对我国的立法后评估工作改进有所裨益.

一、长沙市地方规章立法后评估的

背景与意义

2011年3月10日上午,全国人大常委会委员长吴邦国在第十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布,中国特色社会主义法律体系①已经形成.法律体系的形成表明我国的立法工作已经迈向一个新的时期,这个时期立法工作的重点应当是完善中国特色社会主义法律体系,其中内含了从注重立法数量②到注重提高立法质量的转变.提高立法质量意味着,除了立法时应注重立法、科学立法外,还必须关注

法律的实施和实施后的评估工作,及时对立法进行清理,该废止的予以废止,已失效的宣布失效,需要修改的及时进行修改.可见,“立法后评估”是进行立法的“改”和“废”的重要前提工作,也是新时期立法工作的重点.2011年10月发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书也指出,要建立健全立法前论证和立法后评估机制,不断提高立法的科学性、合理性,进一步增强法律法规的可操作性.

白皮书中提及的立法后评估对象不包含行政规章.但是,作为法的重要渊源,作为地方法治政府建设的重要依据,地方规章也需要根据法律修改和废止的情况以及客观现实的变化及时进行清理.这既是保证法制统一的客观要求,也是完善中国特色社会主义法律体系的应有之义.从我国的实践看,立法后评估的对象也包括行政规章.2004年,行政规章的立法后评估被纳入国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号文件）并成为一项立法制度.2010年4月,国务院发出《关于做好规章清理工作有关问题的通知》（国办发[2010]28号,以下简称《通知》）,要求各省、自治区、直辖市和较大的市人民政府、国务院各部门按照下位法必须符合上位法的原则,根据法律修改和废止的情况,及时对规章进行清理.《通知》要求这次规章集中清理工作按照“谁制定、谁清理”的原则组织实施.

作为拥有地方立法权的省人民政府所在地的长沙市人民政府一直注重通过制定地方规章推动法治政府建设、促进地方经济发展和社会管理进程.其立法后评估工作同样是其地方立法的重要工作内容.长沙市人民政府严格按照《通知》的要求,对本市1989～2008年制定的全部现行有效的33部规章进行了全面清理,其中《长沙市实施<军人抚恤优待条例>细则》、《长沙市城市容貌规定》等32部规章的清理工作由长沙市政府法制部门主持.为加大地方规章清理的科学性和性,准确把握地方规章的实施情况和效果,长沙市政府法制部门委托中南大学法学院组建长沙市地方规章立法后评估课题组（下称课题组）,以独立第三方的名义,通过走访座谈、问卷调查、专家测评等方式,围绕该32部规章的合法性、实施效果等进行了全面的评估,并一一撰写立法后评估报告书,为规章的改、废提出专家建议,将规章清理工作做得更为规范和严谨.

二、立法后评估的主体

立法后评估主体,是组织、主导和具体承担立法后评估工作的组织和个人.评估主体的确定,直接关系着立法后评估的质量和效果.有学者根据评估的启动机制不同,提出了国家或政府主导型、社会主导型以及国家与社会联动型三种模式.[1]西方发达国家已经基本上确立了立法后评估制度,美国主要通过《灵活规制法》《政府绩效法》和《行政程序法》建立了立法后评估制度,在注重公众参与（很多非政府部门成为了评估的重要主体,如大众传媒、大学的学者与研究中心、私人研究组织、压力集团和公共利益组织等）的同时,国会监督、总核算办公室的研究、总统委员会的活动以及部门内的“内部”评估也是常见的评估模式.英国立法后评估主体主要有制定规章的主体本身、政府特别机构、部长、大臣和议会以及公众.日本的立法后评估主要是行政主体③自身在实施.虽然有的地方建立了比较客观的第三方评估主体,但他们的意见在真正评估时很少被采纳.2006年欧盟委员会在对评估指南进行调整的过程中,先后成立了内部机构协调小组（Inter-ServiceSteeringGroup,简称ISG）和影响评估委员会（ImpactAssesentBoard,简称IAB）,专门负责立法评估工作的实施.[2]据上,西方国家的立法后评估基本上以国家或政府主导型为主,同时有着明显的公众化倾向,社会参与的力度越来越大.

我国的立法后评估工作起初基本采用的是国家或政府主导型,即主要是由立法部门牵头,执法部门参与的评估主体模式.这种评估模式难以保障评估结果的公正性、客观性与可信性.有学者指出了这种模式的弊端,“有些机关心态比较保守,不愿外界对其本身的政策加以批评,因而可能采取两种做法进行政策评估——一种是由政府机关内部自行评估,如此常常会发生袒护本身所制定的政策的偏差；另一种则是委托可信任的学者进行研究,凭借学者的评估报告替该机关实施的政策背书.”[3]而如果纯粹采用社会主导型,虽然其独立性可以使得立法后评估更为公正和客观,但是也可能存在弊端：一是评估结果可能受到个人主观色彩或团体的政治倾向影响而使其客观性大打折扣.有如美国公正行政学的创始人威尔逊确立的两条法则,“威尔逊的第一条法则：如果研究是由那些执行政策的人主持或者他们的朋友主持,那么结论是：对社会问题的所有政策干预都会产生预期的效果.威尔逊的第二条法则：如果研究是由独立的第三方主持,尤其是对那些政策持怀疑态度的人主持时,那么结论就会是：对社会问题的政策干预不会产生预期的效果.”[4]二是评估所需的相应事实材料可能会因为缺乏强大的政府支持而失之偏颇或信息不全.因此,作为立法后评估的发展方向,应该是采用国家与社会联动型模式,将内部评估与外部评估结合起来,实现评估主体的多元化.长沙市政府的此次立法后评估主要由政府法制部门委托第三方大学研究机构进行,欲通过社会主导型模式的实践探索获取更为客观和科学的评估结果.其方式是政府法制部门通过合同的方式委托中南大学法学院承担该32部地方规章的评估工作,中南大学法学院独立负责拟定评估方案、确定评估方法、进行调研分析以及撰写评估报告等；而政府法制部门则承担提供相关调研的便利条件和一定的经济支持等协助义务,同时其在尊重学术自主权的基础上享有对评估报告进行验收的权力.第三方独立评估除了可以防止行政主体自我评估的主观性和增强评估性外,还可以利用其研究优势（包括研究人员和研究能力）确保评估的科学性和规范性.政府法制部门的验收则是在现行体制下增强评估报告效力的重要手段,政府的确认行为使评估结果有足够的权威获得政府及其相关部门的认可和社会公众的接受.

三、立法后评估的方法与标准

行政立法后评估在我国尚处于初级阶段,评估的具体制度还仅是“初具模型”④,立法机关、行政机关以及独立的第三方主体在评估实践中都按照各自的评估目的和需要进行,并未形成统一的评估方法和标准.要提高评估的科学性和规范性,真正挖掘出立法后评估的价值,立法后评估应确立并遵循特定的方法和标准.

(一)立法后评估的方法

立法后评估方法是指评估主体在对选取的法律法规以及规章进行立法后评估时所采用的方式和方法,包括评估工具的选择、评估方式的选用、评估角度的切入等.[5]评估工具多种多样,有学者认为,评估方法（即工具）主要有语义分析法、价值分析法、经济分析法、实证分析法、系统分析法和要素评估法.[6]在确定评估工具后,还可以采取问卷调查、专题调研、实地调研、个案分析、座谈会研讨等具体的方式.

就国外而言,经济分析方法,尤其是成本收益分析以及风险评估是立法评估最为常用的方法.如1988年美国总统里根下令,要求对所有新颁布的法律做成本与收益的分析.[7]2003年美国又制定了《规范评估成本和效益及会计报告格式指南》,为行政法规进行立法成本与效益评估提供了操作性很强的法律依据.再如,英国的《规制影响评估指南》提出成本与收益为基本的规章评估方法,它建议成本与收益的评估应尽可能用量化货币进行,但所用的分析手法很大程度上依赖于实际的情况,并没有统一的要求.英国财政部出台了《政府鉴定与评价绿皮书》,为政府部门进行成本—收益分析提供指导.[8]这些运用经济学原理来分析规章的方法,已经成为法律评估中的一种重要方法.与此同时,定性和定量的评估方法能够形成互补,其综合运用对于评估的科学性和实效性大有裨益.而我国的立法后评估实践强调的是实地调研、问卷调查、走访座谈等评估方式的运用,而非评估方法的选择.如《重庆市政府规章立法后评估办法》第十三条规定“政府规章立法后评估的程序”时,提出要通过实地考察、专题调研、座谈会、问卷调查、专家论证等方法（实为方式,笔者注）,收集实施机关、管理对象和社会公众的意见和建议.或者,对方法与方式不加以区分,如《厦门市规章立法后评估办法》第十六条规定,立法后评估应当采用下列方法（实为方法与方式,笔者注）：（一）通过新闻媒体、门户网站公开征集社会公众意见；（二）走访行政执法单位、司法机关、行政相对人或者书面征求其意见；（三）召开座谈会、专家论证会.评估实施机关根据评估需要,还可以采用以下评估方法：（一）发放调查问卷；（二）实地考察；（三）专题调研；（四）个案分析；（五）相关立法比较分析；（六）成本效益分析；（七）其他方法.

课题组认为,首先要根据评估目的确定正确的评估方法,本次立法后评估主要运用了语义分析法、价值分析法、比较分析法、实证分析法和要素评估法,同时注重定量化评估方法的应用.其次,为了确保数据和资料的有效性,全面了解法律实施的效果,评估采用专题调研、召开座谈会、实地考察、问卷调查、个案分析、专家评测等方式.在本次立法后评估中,课题组对全部32部地方规章拟定了调研提纲并一一进行了专题调研.在专题调研的基础上,针对规章中重要制度的实施情况和突出问题,课题组主要通过实地考察、个案分析等方式进一步收集资料和信息.此外,召开立法机关、实施机关以及相对人、利害关系人参加的座谈会,为本立法后评估工作提供了大量鲜活的材料和思想.对于与社会公众利益密切相关的地方规章,本课题组采用了纸质问卷和随机等问卷调查的方式,从受访者对特定规章的知晓程度、满意程度以及实施效果评价等方面,较直观地掌握了社会公众的态度以及地方规章亟待完善的问题.在调查统计以及资料分析的基础上,课题组还运用前述所提及的分析方法,以定性分析为主,辅之以定量分析,并贯穿成本与收益分析方法,对32部地方规章全面进行了评价.

(二)立法后评估的标准

任何评估活动,都应当先确定一个基本的评估标准,然后方可实施具体的评估.这个标准,相当于一个标尺,要能在服从立法后评估目的的基础上,准确测量出立法的质量.

国外关于立法后评估的标准或指标的设计,通常会采用发布相关手册的方式予以明确,并着重于经济性标准的设置.如,英国的评估标准主要是三大指标,即英国国家审计署于2003年发布的《绩效审计手册》提出的“3Es”标准,即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）标准.[9]荷兰司法部发布了《荷兰法律草案可管理性和可执行性检测方法手册》,将立法后评估的重点确定为立法对经济和企业的影响、环境效应和法律的遵守情况.与以上国家不同的是,日本的评估指标的设置则会根据评估主体的不同以及评估的对象、目的、意义等的不同而有所差别,但基本围绕“法律政策的必要性、有效性、效率性以及实施状况”来设计.[10]就整体趋势而言,各国的评估指标越来越精细化,可操作性越来越强,而且逐步考虑到立法对社会的全面的影响.

我国关于立法后评估的标准可谓众说纷纭.有人认为,行政立法后评估的标准主要应当有合法性、合理性、实用性、效益性及技术性等五个方面.[11]有人将立法后评估的指标确定为六项：合法性、适应性、操作性、绩效性、特色性和参与性.[12]《重庆市政府规章立法后评估办法》明确政府规章立法后评估的标准主要包括：合法性标准、合理性标准、协调性标准、执行性标准、实效性标准和规范性标准.《厦门市规章立法后评估办法》将立法后评估的标准确定为合法性标准、合理性标准、科学性标准、协调性标准、规范性标准、操作性标准和实效性标准共七个方面.在实践中,国务院进行行政立法后评估的评估标准是：立法中的制度设计合不合理、立法内容有没有针对性、规定的条款操作性强不强、立法的实施效果好不好.甘肃省确定了地方性法规立法后评估要素计分标准,主要的评估要素有：立法条件、目的和依据（10分）,法制统一（15分）,制度设计和权力配置（25分）,地方特色（10分）,可操作性（15分）,技术规范（10分）,公众参与（5分）,法规的现实适应性（10分）.[13]本课题组认为,前述所列的各项立法后评估标准中,合法性、合理性、适应性、操作性、特色性、协调性、规范性等标准是从立法文本本身及其与相关立法、客观实际的适应程度等角度确定的,而执行性、实效性、实用性、效益性等标准则是从立法实施情况的角度予以确立的.因此,在充分借鉴已有研究成果和实践经验的基础上,结合长沙市的实际,课题组主要针对立法文本以及其实施情况进行全面评估,并将本次立法后评估的标准确定为两个大的方面：合法性标准和实施效果标准.

1.合法性标准

本课题组认为,合法性标准有狭义和广义之分,广义的合法性标准包含了规章的合法性、合理性以及操作性的考量.而狭义的仅从规章制定的权限、程序和内容上进行合法性考量.如果仅从规章制定的权限、程序以及内容等方面进行立法后评估,则无法全面反映立法本身的“良善”与“有效性”,无法实现立法后评估的初衷.为了全面分析规章与地方法治的适应性以及其对地方法治的有效性,本次立法后评估中的合法性标准采广义说,也就是全盘考虑地方规章的合法性、合理性以及操作性.

（1）合法性考察

合法性考察是指在法治原则下,规章就其权限、内容以及程序是否符合法律的授权,是否符合上位法的规定.合法性考察是立法后评估的前提和基础,也是法制统一原则对行政规章的基本要求.成文法律文件的合法性可以因两大事由而被挑战：①该文件的内容或者说实体方面超越了母法授予的权限；②在制定的过程中没有遵循正确的程序.[14]因此,课题组认为,合法性考察具体包括内容和程序两个方面.规章的内容合法性主要体现为规章符合宪法、法律等上位法的基本精神和主要内容,不违背立法宗旨和上位法的具体规定.而规章的程序合法性则是指该规章的制定程序符合《立法法》和《规章制定程序条例》的规定.当然,合法性考察也内含了法制的统一性和地方特色性的考量.

（2）合理性考察

合理性考察是以合法性为基础的,是合法性框架中的合理性评估.作为地方规章的立法后评估,其合理性考察必须符合行政法中的一项重要的基本原则——比例原则.我国行政法学家罗豪才教授认为合理性标准就在于其内容是否客观、适度、符合理性.[15]还有的研究者认为,行政立法后评估中的合理性标准应当体现在：要求行政法规与行政规章要符合公平、体现社会正义与理性、设定的自由裁量的幅度与范围适当、行政手段与行政目的之间符合比例原则等.[16]这些关于合理性标准的界定都已经体现了比例原则的实质内容.要指出的是,广义的比例原则包含了三个次级原则：一为妥当性原则.是指相对于一个行政权力的行使实际上可否达到法定之目的而言,如果行政权力所为根本无法达成目的,就是违反妥当性原则.二为必要性原则.是指一个行政权力的行使,在仅达到行政目的即足,不可过度侵及人民权利,也就是说,行政权只能在必要的限度内行使,使人民的权利尽可能遭受最小之侵害.所以,该原则又可以称为“最小侵害原则”（传统的行政法学所指的比例原则,即是指这种必要性原则.）三为均衡原则.是指一个行政权力之行使,虽是达成行政目的所必要的,但是不可给予人民超过行政目的之价值的侵害.换言之,是将行政目的所达成的利益与侵及人民的权利之间,作一个衡量,必须证明前者重于后者之后,才可以侵犯人民之权利.[17]良好的法律,不仅要有正当的立法目的,而且该立法确定的具体制度和措施应当与目的成比例,应当增加人民的福祉.反之,不当的措施不但不利于目的的实现,反而将有碍于法治的初衷.本课题组认为,结合比例原则的内涵,地方规章立法后评估的合理性考察应当包括：规章的措施与目的之间是否得当；规章的内容设置是否合理,其具体制度设计是否是实现行政目的所必要的,有无给相对人造成不当的侵害；行政裁量权的幅度与范围是否适当；法律责任的设置是否妥当.

（3）操作性考察

操作性,是法律区别于道德、习惯的原因之一,是法律规范对现实需求的回应,是法律权威产生的前提.因为法律权威不是将法律刻在大理石上,而是由于其操作性和合理性为人们所接受并成为其行为指导的内心确认.作为地方规章,主要是对宪法、法律和法规规定的进一步贯彻和细化,或者是对现实需要的一种政府回应,因此其操作性强应当是地方规章的一个鲜明特征,同时也应当成为立法后评估中的一个重要内容.课题组认为,地方规章的操作性首先决定于地方规章的立法技术.古今中外众多历史人物都认为,科学、严肃、慎重的态度,是搞好立法的一个基本要求.[18]而这种要求也应体现在立法技术上,只有立法表达规范准确,内容要素完整齐备,逻辑结构规范严密,该立法才可能反映立法的本意,才可能具有实现立法本意的可操作性.此外,地方规章的操作性还决定于规章与现实的适应性,也就是说规章中的条文能不能在实践中解决具体的法律问题.在考察这种适应性时,一要注意地方规章设计的制度本身必须与当前的社会发展水平相当,过分超前或落后的制度规范会大大降低操作性.二要注意现实是动态的,客观情况的发展和变化有可能使某些条款逐步丧失了操作性.值得一提的是,操作性往往与地方规章的权力配置和责任机制有关.权力配置明确,责任清晰,操作性则强.否则,职能部门之间相互争夺、相互推诿的现象就会大量出现,规章本身的操作性将大打折扣.

2.实施效果标准

法律的生命在于实施.法的作用与价值只有通过法的实施才能够体现出来.立法后评估的重要内容就是评估法的实施效果.即考察分析规章的执行和被遵守的情况,规章的实施成本的情况,规章确立的制度与规则取得的效果和效益,实现立法目标和宗旨的程度等.国外关于实施效果的评估非常注重成本收益分析,并要求尽可能量化.典型如美国、英国、荷兰等国.我国已有的探索对实施效果标准进行了明确,如《重庆市政府规章立法后评估办法》规定的实效性标准,即各项规定能否解决实际问题,是否能够实现预期的立法目的,实施后对政治、经济、社会、文化、环境等方面的影响,公众的反映,实施成本与产生的经济、社会效益情况等；《厦门市规章立法后评估办法》确定的实效性标准,即规章是否得到普遍遵守与执行,是否已达到预期目的.本课题组认同我国当前关于实施效果标准的界定,但同时认为,实施效果的评估应注重成本收益分析,《全面推进依法行政实施纲要》中已明确规定：“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度.政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本.”立法过程成本相对容易计算,执法成本和社会成本则往往难以预估.立法后评估必须重点向实施机关收集信息,了解行政机关在实施规章方面的举措,并对执法成本进行较全面的考量.此外,立法目标的实现程度也应当是考察的重点,而这不只是要考察实施机关,还需要通过收集立法机关、管理对象和社会公众的意见和建议进行全面考察.此外,本次立法后评估的目的是为规章的改和废提出专家建议,力求将清理工作做得更为彻底,因此,要通过对已收集资料的分析,找出规章实施存在的主要问题,这样才能根据清理的要求,作出修改抑或废止的建议,同时对于应当予以修改的立法,提出具有针对性的意见.

四、反思与展望

尽管对长沙市地方规章客观地进行立法后评估困难重重,本课题组还是尽可能收集了与各地方规章有关的材料、数据等.在此基础上,通过去伪存真、去粗取精的严谨分析,再结合专家评测的分数,得出了该32部地方规章的立法后评估总体结论——除《长沙市生活饮用水二次供水卫生管理规定》《长沙市通航桥梁水域交通安全管理办法》等几部规章已经与现实不相适应而丧失了可操作性应当予以废止外,其他的规章尽管在文本上或者在实施中存在一些问题,但无论从合法性还是实施效果看,都属于良好或一般.课题组建议对其部分内容予以修改完善,并针对其存在的问题提出了修改和完善的建议.各评估报告都经由长沙市政府法制部门向长沙市政府呈交,并成为了长沙市立法清理工作的重要依据.与此同时,课题组成员对立法后评估的一些理论问题进行了反思.

1.关于立法后评估的启动

前面已经提及,立法后评估存在国家或政府主导型、社会主导型和国家与社会联动型三种模式.三种模式启动各有利弊,一般认为,国家与社会联动型最能综合前两种模式的优势,而体现出启动的效率性、信息的全面性、结果的公正性与可接受性以及结果的强回应性等优点.[19]本次立法后评估采用的主要是社会主导型,但长沙市法制部门提供了极大的便利.尽管如此,课题组仍然遭遇了信息尤其是政府执法信息获取难度大、信息不全面等一些问题.课题组认为,就发展趋势来看,国家与社会联动型这种模式将成为立法后评估的主流.同时,虽然本次立法后评估启动的动因是国务院对地方规章的清理要求,实践中立法后评估的启动是比较随意的.因此,有必要通过立法对立法后评估的启动主体、程序和机制等予以确定,同时加大立法后评估配套制度的建设,如扩大政府信息公开制度的深度和广度,建立立法后评估的责任制度等.

2.关于立法后评估主体

中南大学法学院作为独立的第三方成为本次立法后评估的主要主体,大大增强了评估的公正性和科学性,但是采用政府委托这样一种方式,也使得立法后评估存在一定的风险.因为,“作为合同一方的研究者经常面对遵循政府部门路线的压力,特别是在他们高度依赖某一个部门的情况下.”[20]如何确保第三方评估机构的独立性值得进一步研究,本课题组认为,利益上的无牵连、公开的程序机制、更广泛的公众参与和监督将是我国立法后评估主体制度发展的方向.

此外,本次立法后评估中,中南大学法学院的研究人员作为课题组成员承担了全部的资料分析和评估工作,但是囿于专业知识的限制,不一定能够全面掌握地方规章所涉其他专业领域的知识,这在一定程度上造成了对评估科学性的消极影响.课题组认为,作为地方立法的长效机制,应在建立独立的第三方评估机构的基础上,扩大评估主体成员的多样性和广泛性.该第三方评估机构应为非营利组织,该机构应按照不同专业设置评估成员名册,并在对不同的地方规章进行评估时,根据所涉专业确定不同的评估成员参与,即国家机关工作人员、专家学者以及社会公众都可以因在某些专业领域的特长而参与到立法后评估中来.

3.关于成本收益分析

成本收益分析已经成为我国立法后评估的重要发展趋势,但是成本收益分析的难度是显而易见的.成本至少包含经济成本和社会成本,经济成本又包含直接成本和间接成本.评估立法的直接成本可能相对容易统计,但是政府支出的间接成本可能在一定的时期内还不能确定,如,可能因某个立法涉及政府责任而被诉讼时增加的开支.立法可能涉及的社会成本就更是一个难以衡量和评估的问题.例如,如何测算政府拆除某人房屋,修建一条穿越而过的道路后除政府需给予经济补偿外因此给社会增加的其他成本?如何测算允许砍伐一片森林的社会成本,因为砍伐过后会加速水土流失以及可能导致洪灾.可见,成本测算尚有难度.效益（同样包含经济效益和社会效益）的评估更是如此.立法确定的最初政府行为所产生的经济效益可能在短期内能够显现,但是也有可能需要更长的一段时间.同时,立法所产生的经济效益对不同的主体是不同的,可能存在此消彼长的关系,这样的复杂关系也会使得经济效益的计算更为复杂.此外,社会效益与社会成本类似,往往涉及一些无形事物,例如生活质量、人权和环境条件,而对这种无形事物的评估往往比评估经济效益更难.因此,本课题组认为,作为立法后评估的一种重要方法,我们应当在对成本收益分析法进行进一步研究的基础上,强化其配套机制,积极稳妥地予以适用.

4.关于立法后评估结果的效力

本次立法后评估是在全国进行规章清理工作的背景下进行的.虽然触发点是为了按照下位法必须符合上位法的原则,根据法律修改和废止的情况,及时对规章进行清理,但长沙市政府首次将立法后评估与规章的清理相结合,极大地增强了此次规章清理的科学性和慎重性,而本次立法后评估结果也直接影响到地方规章的修改和废止,其效力是值得肯定的.课题组认为,为了使立法后评估成为常态,应当借鉴重庆市、厦门市已有的做法,将取得的成果予以固化,将立法后评估结果的效力通过立法予以明确.首先,要在强调评估报告公开的前提下,明确在国家与社会联动型模式下政府法制部门对评估报告的验收责任；其次,要确定经验收的评估报告结果必须作为修改、废止规章的依据.即立法后评估报告建议政府规章进行修改的,有关行政机关应当按照立法程序提请市人民政府对政府规章进行修改.根据立法后评估报告修改政府规章的,原则上应当采纳评估报告提出的建议,未采纳的应当说明理由.立法后评估报告建议废止政府规章的,应当按照法定程序废止该政府规章.最后,还应设置一定的制度促进评估报告中改进行政执法工作建议的实现.注释：

①按照《中国特色社会主义法律体系》白皮书,中国特色社会主义法律体系并没有包含地方规章.

②截至2011年8月底,中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备,法律体系内部总体做到科学和谐统一,中国特色社会主义法律体系已经形成.参见中华人民共和国2011年10月发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书.

③日本的立法后评估主体主要有：（1）内阁及政府各部、地方自治体政府部门.（2）行政评价局.（3）独立行政法人评估委员会.（4）政策评价和独立行政机构评估委员会.

④认为仅是“初具模型”是因为现仅有为数不多的地方政府制定了立法后评估办法.如：2011年重庆市政府以及厦门市政府分别颁布实施了《重庆市政府规章立法后评估办法》《厦门市规章立法后评估办法》,此外,2012年1月1日起《安徽省政府立法后评估办法》正式施行.