2016?第二届民事行政检察坛行政诉讼检察监督的困境完善

摘 要：行政诉讼检察监督作为检察机关依法享有的基本职能之一,在限制公权力,保障人权,实现司法公正方面具有重要意义.但在实践中由于立法规定过于原则、案源稀少、监督阻力大等原因,行政诉讼检察监督的发展一直步履维艰,停滞不前,未发挥其应有效能.本文拟从行政诉讼监督的现实意义入手,通过分析其面临的立法及实践困境,从而对行政诉讼检察监督的完善提出一点构想.

关 键 词：行政诉讼；检察监督；困境；完善

检察机关是宪法规定的国家法律监督机关.《行政诉讼法》第十条明确规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督.”检察机关开展对行政诉讼活动的法律监督是检察权的重要组成部分,司法实践中,民行检察部门普遍存在行政诉讼监督开展明显滞后于民事审判监督的现象,制约了民行检察工作的科学发展.本文拟就从行政诉讼检察监督的现实意义及目前困境入手,以期理清民行检察推进行政诉讼检查监督工作的思路.

一、行政诉讼检察监督的现实意义

根据我国《行政诉讼法》规定,行政诉讼的原告是与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织,被告一般是做出具体行政行为的行政机关.“行政诉讼被告的特殊性,决定了人民法院在审理行政案件的过程中,遇到的干扰和阻力比其他审判工作更大.”①事实上,行政诉讼中原告往往处于明显劣势地位.因此,检察机关行政诉讼监督职能的重要性主要表现在：

（一）通过纠正错误裁判有效维护司法公正.《行政诉讼法》第六十四条明确规定：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉.检察机关民行部门通过运用抗诉、检察建议、纠正违法等多种监督方式,促使法院启动再审程序,纠正错误判决,实现裁判正义.

（二）通过全面监督为法院依法公正裁判破除阻力.根据《行政诉讼法》第十条确立的行政诉讼检察监督原则,笔者认为,检察机关对行政诉讼的监督对象是“行政诉讼活动”,既包括法院的行政审判行为,也包括诉讼双方当事人的诉讼行为.行政诉讼法第十条的立法意图非常明显：通过检察监督,排除行政审判过程中的行政干预和其他非法干扰.②一方面,通过加强对行政机关诉讼行为的监督,可以避免原告方因地位不平等,迫于压力对自己的合法权益作出一些不情愿的处分；另一方面,客观上也可以减轻法院审理行政案件可能面临的来自行政机关的压力.

（三）通过对行政诉讼的监督有效维护好国家及社会公共利益.具体行政行为的合法性,不仅仅关系到该行为指向的公民、法人或其他组织,还影响着国家及社会公共利益.加强对行政诉讼的监督,可约束行政机关的诉讼行为,避免行政机关不当处分行政权,避免对国家利益或是社会公益造成损失.

二、行政诉讼检察监督的困境及原因分析

（一）立法规定过于粗疏导致监督权的行使缺乏可操作性.我国《行政诉讼法》关于行政诉讼检察监督的规定仅有两条,即第十条和第六十四条.第十条确立了行政诉讼检察监督基本原则,第六十四条明确了检察机关对于违反法律法规的判决、裁定,可以通过审判监督程序提出抗诉.对于行使行政诉讼监督权的范围、方式及具体内容等,没有细化规定.,限制了检察机关行政诉讼监督职能的发挥.实践中,检察机关主要是根据2001年9月30日最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定的范围和步骤对行政诉讼进行监督,但是这也只是检察系统的内部规定,最高人民法院陆续颁布了针对检察机关抗诉监督的司法解释,导致检察机关全面行使行政检察监督权难度增大；此外,由于《行政诉讼法》第十条和第六十四条之间存在一定矛盾：根据第十条规定,检察机关对行政诉讼的监督应当是全方位、全过程的,但是第六十四条又仅仅是针对生效判决、裁定规定了检察机关可以通过审判监督提出抗诉,检察机关《办案规则》也同样只是明确了对法院生效裁判的监督,事实上缩小了行政诉讼检察监督权的范畴.

（二）监督过程滞后严重影响了行政诉讼检察监督效果.检察机关对于行政诉讼监督属于事后监督.由于虽然两高会签文件第六条规定了检察机关对违反国家利益、社会公共利益的行政赔偿调解可以提出抗诉,第十一条明确了检察机关对于行政违法行为可以提出检察建议,但实质上并没有突破《行政诉讼法》第六十四条的范围,仍属于事后监督方面.而对于行政诉讼中普遍存在的立案难、撤诉率高等突出问题,检察机关的监督基本上属于空白.根据2011年《最高人民法院工作报告》显示,2011年,各级法院共审结一审行政案件13.6万件,各级法院一审行政案件和解撤诉的6.5万件,占48%.这就意味着有将近一半的行政案件可能没有机会进入监督视野.

（三）检察机关的政治地位一定程度上束缚了行政诉讼检察监督工作的开展.由于检察机关的人、财、物同样受制于行政机关,同时很多地方考核行政案件败诉率,对于行政机关成为被告的案件实行“一票否决”,这种压力又促使行政机关会想方设法的使案件朝着有利于它的方面发展,削弱了检察机关监督的实效.两高会签文件第十一条明确了检察机关在行政申诉案件中,对于发现的行政机关违反法律规定,可能影响人民法院公正审理的行为,应当向行政机关提出检察建议,并告知法院.但是,由于该规定并没有明确在行政机关不接受检察建议的情形下,检察机关以及相关法院可以进一步采取的监督手段及行政机关应当承担的法律责任,缺乏强有力的约束手段.

（四）行政诉讼检察监督案源较少难以形成规模效应.根据2011年《最高人民法院工作报告显示》,2011年,地方各级法院受理案件1220.4万件,审、执结1147.9万件,各级法院共审结一审行政案件13.6万件,约占所有审结案件的1.2%,其中撤诉案件的比例就高达48%.在民行检察部门内部,行政诉讼检察监督严重滞后于民事审判监督的发展.以笔者所在的检察院为例,自2007年至2011年五年之间,共受理行政申诉案件4件,其中3个案件做不立案处理,另有1个案件建议提请抗诉,但迄今法院尚无最终结果.由于缺乏实践办案经验的支撑,检察机关对行政诉讼检察监督的探索就很容易停滞不前.同时,对于法院和行政机关而言,稀少的案件监督数量,加上缺乏成功的抗诉案件,虚化了检察机关的行政检察监督职能.三、对于完善行政诉讼检察监督的一点构想

（一）进一步完善相关行政诉讼检察监督立法.确保检察机关法律监督职权规范、健康行使的前提是必须有完备的法律,为检察职权的行使扫清不必要的障碍.具体而言,就是要两高会签文件内容上升为国家法律的基础上,进一步明确检察机关对行政诉讼进行监督的范围、方式、程序以及相应的法律后果等.关于这方面的探讨很多,也不是一蹴而就的,在此笔者就不再赘述.

（二）加强对行政撤诉案件以及不受案案件的监督.笔者认为,应加强对行政撤诉案件以及不立案案件的监督,将行政诉讼检察监督前置,确保对行政诉讼的全面监督.“在行政诉讼制度环境没有根本改观的情况下,司法独立性和权威性不足,司法能力有限,法院常常把撤诉（动员撤诉）作为个案处理遇到困境时的对策.”③实践中基本上没有哪个法院是不允许相对人撤诉的.这就存在着两种可能,一种是行政相对人迫于外界压力被迫撤诉；另一种可能即行政机关基于考核压力等多方面因素违法改变或撤销原具体行政行为.无论是属于上述哪种情形,都决定了行政撤诉案件应当成为检察机关行政诉讼监督的重点.此外,实践中法院还会采取既不受案,也不给与相对人任何书面答复的方式回避掉某些复杂、棘手的行政纠纷,变相剥夺相对人的诉权.对此,检察机关应当加大此类案件的监督力度.

（三）加强专业化建设,提升检察人员行政诉讼监督能力.法院审判活动无论是在案件数量还是纠纷类型上都远超过民行检察业务,相较于法院成熟的专业化分工,民行检察往往面临着人手较少但是监督范围全面广泛的困境.上述原因造成了民行检察干警监督能力不强的尴尬局面.要建立起多层次和多元化的专业化工作机制,培养行政诉讼检察监督专门人才,提升相关检察人员的监督能力与水平.

（四）积极争取党委、人大的支持,构建外部协作机制.相较于民事审判工作,行政诉讼牵涉的利益更广泛、更复杂,检察机关开展此类监督工作所面临的阻力可能也更大.因此,检察机关必须化被动为主动,注意成功案例及相关工作经验的收集与梳理,积极向党委、人大汇报工作,争取党委、人大的支持,尽可能较少阻力.

（五）加强同法院的沟通联系,畅通信息渠道.要加强同法院的沟通和联系,尤其是和行政庭及立案庭的联系,通过定期、深入的交流,理顺工作机制,尽可能消除法院的抵触情绪.在对具体案件进行监督过程中,要注意方式方法,张弛有致,既要依法履行监督职能,又要考虑到法院的难处,帮助法院破除审判阻力.

注释：

①马怀德,《司法改革与行政诉讼制度的完善》,《法律适用》,2005年第8期.

②何国祥、张步洪,《检察机关行政诉讼监督的审查对象》,《人民检察》2002年第9期.

③何海波,《实质法治：寻求行政判决的合法性》（法律出版社2009年）第79页.