公共行政与道德的提升

摘 要：人民对政府的信任是政府合法性的真正来源,也是经济发展和社会繁荣的社会资本.近年来,越来越多的公职人员的不道德行为不仅亵渎了公民的信任,导致政府威信的下降,也侵蚀了社会资本,导致公民对政府官员产生“信任赤字”,严重者甚至影响到政府的合法性问题.在此背景下,通过强调公务行政的责任,提升公务人员的道德就成为推进公共行政的一个显著特征和趋势.

关 键 词：公共行政；行政责任；官纪；道德

中图分类号：B82-05文献标识码：A文章编码：1003-2738（2012）06-0145-02

为加强公共怎么写作规范制度建设,引导公职人员严格自律,美国国会1978年通过了《政府法》,详细规定了政府一定官职以上官员财产申报制度,并建立了独立检察官等机构督促法律的落实；1989年通过了《美国政府改革法》,把《政府法》的适用范围扩大到行政、立法和司法三大机构工作人员,并规定了更为严格的标准.[1]此外,OECD国家也致力于公共道德基础设施建设工程,许多国家亦有公务员的法律.

公共行政学术史学家沃尔多认为,公共行政在其最初的十年中为了寻求效率而只关心技术问题和科学问题,回避了价值和道德问题,这样做既是不现实也是不适当的.行政学家罗伯特·登哈特认为公共管理不仅关乎专业技术,也重视公共怎么写作的道德追求.

在当今公共行政领域,充满了暧昧的环境,道德的言论越来越少,我们既缺乏一致认同的道德准则,也缺乏对道德追求的关注.社会学家涂尔干曾言：“检测如没有目标的话,即使我们大步迈向前去,亦将无所寸进.”面对21世纪,我们面临着道德秩序重建的严峻挑战.[2]23

一、行政的涵义

公共行政是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共怎么写作品质,从而实现公共的福祉与公共利益.[3]4

“行政是指行政人员在行政管理活动中的行政规范的总和,他是维持行政管理活动参与者之间,即行政机关与其他各机关（包括各级行政机关和权力机关）之间,行政机关与其工作人员之间,行政机关与企业事业单位之间,行政机关与社会团体之间,行政机关与公民之间等的合理、正当关系的原则和规范”1.

二、行政的内涵

(一)怀特的行政思想.

行政学家怀特的行政思想主要体现在他对“官纪”——行政官员风纪问题的研究上.他认为,随着现代人事行政观念的更新,行政官员的风纪关系着行政管理的成败,它是现代行政管理的目标.

怀特指出：“官纪者,乃表现于行政人员热望、忠诚、合作、竭力负责及以怎么写作为荣之精神也”2.官纪可分为高尚的官纪和衰微的官纪.高尚的官纪能激励行政人员的积极性,保持官界纯净,能培养行政人员的良好素质,能免除各种私利,从而使组织及其成员能够克服通常难以克服的障碍.

(二)斯塔林的行政责任思想.

公共管理学者斯塔林认为,回应、弹性、一致、稳定、廉洁、慎思、守法、负责等价值表述可用“责任”一词作为概括,用以表达人民对政府的价值期待.具体而言,行政责任的内涵有以下方面：

第一,回应.回应一词是指公共组织快速了解民众的需求,不仅包括“回应”民众先前表达的需求,更应洞识先机,以前瞻主动的行为研究问题,解决问题.民众常常批评政府行动迟缓、犹豫不决、无能为力,便是指政府的回应力不够.

第二,弹性.公共管理者在制定和执行政策的过程中,不可忽略与政策目标的实现有关的团体、地方性的或者情景的差异.政府所面对的是公众,而不同人的需求、认知与偏好不可能完全相同.在大多数情况下,政府无法用同一尺度对待所有的事情.因此,政策的规划和执行要充分考虑各种不同因素,不可死板.

第三,胜任能力.责任同样要求公共政策的规划和执行应受到客观标准的指引.行政行为必须谨慎,不能草率,必须考虑后果,不能顾前不顾后.政府的行为必须有效率、有效能.在某种程度上,最糟糕的腐败便是政府的无能.

第四,正当法律程序.在法律上,正当法律程序的精义在于：未经正当法律程序,不能剥夺任何人的生命、自由与财产.简言之,政府必须依法而治,而不是肆意而治.在当今,正当法律程序随着行政程序立法的发展,已经广泛进入行政管理领域,成为制约行政权滥用的有效途径.

此外,斯塔林还提出公共行政责任的内涵包括负责,即负责的意义在于当行政人员或政府机关有违法、失职的事情发生时,必须要有人对此负责；廉洁,即一方面是指政府要坦白公开,即在政策的制定与执行的某些阶段要公开,接受外界的监督.另一方面,则要求政府的公共管理者不能利用权力牟取不正当的利益等一般民众大多赞成或喜好政府具有的特性.[4]352-353

三、公共行政与道德提升的途径

行政学家罗森布鲁姆认为把外在取向和内在取向的监督方式相结合可以为当前公共行政与责任问题提供一个较好的混合选择模式.[5]422-433所谓外在取向的监督方式即来源于行政人员自身之外的规范力量,从外部限制和约束其行为.内在取向的监督方式即由一系列公务人员自己内心的价值观和准则组成的,他们是在缺乏规则和监督机制的情况下,鼓励从事合乎道德规范的行为.

1.加强行政法制建设.

法律和法规是将外在取向的监督方式以固定的、有效的方式表现出来的主要形式,为公共行政人员面临和解决冲突及困境设定了一些一般性的限制,界定了公务人员行为的最低标准.

立法对公职人员基本道德和权限范围进行规范,通过对有违道德和超出公职人员权限范围的活动进行制裁,可以惩戒侵犯人民利益的行为,同时也对其他行政人员起到警戒与提醒作用.

而法规要比法律灵活一些,所能涵盖的范围也更广阔.法规有更多激励性的描述不同于法律的惩罚性语言,不仅可以更具体地表现职业的道德规范和义务,而且更有针对性,可以包含具体的职业价值观.