城市房屋拆迁中政府行为的社会学

摘 要：在城市规划与建设的过程中,城市房屋拆迁不可避免.当前我国城市房屋拆迁中,各种利益冲突引发的社会问题,引起了社会各界高度的关注.在拆迁中暴露出政府一些以权谋私,僭越职位等不法行为.本文以“江西宜黄强拆事件”为例,用社会学的视角对江西宜黄城市房屋强拆中政府行为的表现进行分析,然后结合社会学相关的知识分析该行为产生的原因,最后就如何规范政府在拆迁中的行为提出一些尝试性的构想.

关 键 词：城市；房屋拆迁；政府行为

一、引言

改革开放以来,我国经济飞速发展,城市化水平不断地提高.随着城市化进程的不断推进,城市房屋拆迁成为城市化加速发展突出的社会现象.自90年代以来,我国进入了大规模的城市扩张和旧城市改造时期,由于城市房屋拆迁的相关制度的缺失,城市房屋拆迁中暴力强拆和拆迁的事件不断地出现,在拆迁的过程中,暴露出一些地方政府官员角色错位、僭越公职等一系列深层的问题,这种行为不仅损害群众的利益,而且影响政府的形象.城市房屋的拆迁与拆迁中政府行为受社会各界高度关注,也是学术界研究的一个重要的领域.城市房屋拆迁涉及公权对私权进行干预的本质决定了它始终是一个多方主体之利益博弈的过程(郑玮炜,2007).它实质是对城市国有土地使用权的争夺（刘祖赋,2006）.房屋拆迁主体处于不平等的地位,相互之间不能就各自利益进行协商,形成许多拆迁矛盾,甚至引发强烈的冲突.对于多数拆迁户来说,利益集团是争利的合适方式（邱雯雯,2009）.本文以“江西宜黄强拆事件为例”,结合具体的案例,用社会学的视角分析政府在城市拆迁中表现的行为,总结政府在城市房屋拆迁中存在的不足,同时尝试性地提出一些较为具体、可行的对策与意见,以期对政府的城市房屋拆迁工作有所帮助.

二、剖析江西宜黄强拆事件中政府行为

(一)简要概述江西宜黄强拆事件

2010年9月,江西省抚州市宜黄县凤岗镇因强拆而引发的9.10事件震惊全国.在事件中,3人重伤,其中1人不治身亡.事情的起因是这样的：1999年,“钟家”向政府写下了宜黄县桥头村福泉岗一块荒地,建起了3层小楼,小楼拥有合法手续.2002年12月,宜黄县与浙江恒昌集团签订合同,前者提供国有土地使用权,后者投资8亿元,整体开发河东新区.大规模的征地拆迁,从宜黄河东岸,逐渐逼向钟家所在的福泉岗.2007年,宜黄县政府兴建河东新区客运站,按照城市建设的整体设计方案,钟家的这个地块被划进了新城区最核心地带,将成为进入客运站广场的通道.钟家人坦言,如果补偿合理他们愿意搬迁,但政府提出的补偿条件与钟家的预期相差甚远且补偿方式根本不合理,钟家拒绝了政府的补偿安置方案.9月10日,、大概40多人来到钟家,借有人钟家有汽油为由,要进屋检查汽油,与钟家发生冲突而引发事件.事后,包括书记县长在内8名官员受到处分,但是宜黄强拆问责处分没有警醒当地官员去尊重人的生命和权力,就在抚州的问责决定公布以后,依然发生了抢夺者尸体、限制家属人身自由等情况.

(二)宜黄城市房屋拆迁事件中政府的行为

首先,政府的职能越位,过度干预城市房屋拆迁.宜黄县城市房屋拆迁中,政府既充当城市的经营者,又充当城市房屋拆迁的推动者、调解者、裁决者、监督者与参与者.宜黄县政府以土地的使用权引商投资,从而解决城市建设的资金问题,推动城市建设的进程.在钟家房屋拆迁的过程中,它既充当拆迁的协商者,又充当拆迁的调解者与裁决者,协调多次,双方无法就拆迁补偿未达成一致,最终宜黄县政府主管城建的副县,率领宜黄县房管局、拆迁办、局、大队等部门来到钟家住宅点,准备强拆.

其次,政府赢利行为.在宜黄县拆迁的过程中,当地政府直接介入城市的拆迁进程中.为了推动拆迁的工作顺利进行,政府部门配合开发商,以行政命令的方式推动拆迁的工作,进而引发强拆事件.政府的这种行为旨在谋求自己短期的政绩,以求晋升的机会.同时在拆迁的过程中可以赚取一些“灰色”的收入.

最后,政府的决策的随意性.宜黄政府在房屋拆迁的过程中,不遵循拆迁的程序,给被拆迁人的补偿具有很大的随意性,政府部门提出的补偿条件并没有成文的文件,而且补偿数量由政府决定.对钟家房屋实施拆迁的过程中,政府并没有依照拆迁的程序进行.当地政府部门充当拆迁人直接参与钟家协商,当与钟家就房屋补偿问题协商不成后,直接实施强拆.

(三)宜黄城市拆迁事件中政府行为错位的原因

1.宜黄县政府城市房屋拆迁的理念错误

宜黄县政府以土地的使用权换取解决城市发展的资金,在城市房屋拆迁的过程中以行政命令的方式配合开发商的拆迁.这实质是政府经营城市的一种理念,这种理念本身是错误的.“经营”属于市场的行为,经营的主体应该是市场而不是政府,政府应该是市场的管理者,行使市场管理的权利,而不应该滥用行政权经营城市.宜黄县政府经营城市的这种行为不仅违背宜黄县的城市发展的规律,也不符合广大人民群众的利益.

2、宜黄县城市房屋强拆事件是理性化趋势下政府角色的扭曲

理性化是社会发展的一种趋势,在现代社会中,个体的行动越来越具有目的性.在宜黄县城市建设的过程中,由于政府没有足够的资金来投资城市的开发与建设,土地成为政府招商引资的一种手段,也成为城市化推进的资金的重要来源渠道.开发商用大量的资金来交换政府土地的使用权.在这个过程中,他们拥有各自不同的资源和利益.政府以土地的使用权获得资金来推进城市化的进程,进而获得各种利益与晋升的机会.开发商是理性化的经济人,他们运用手中的资金换取土地开发的机会,其目的在于追求城市开发过程中的利益最大化.在这种情况下,由于地方政府欠考虑被拆迁人的利益,因而在城市房屋拆迁的过程中,必然会引发矛盾和冲突.宜黄强拆事件也是地方政府官员追求政绩和利益的结果.

3、拆迁制度的失范与监督机制的不完善

社会失范理论是由法国社会学家涂尔干最早提出的,他认为,由于分工的增长而引起社会结构剧烈改组,同时道德规范的发展又没有及时跟上,致使社会调节发生故障,无法维持人们之间的联系,不能有效地控制人们的和行为的状态.宜黄县城市房屋拆迁的过程中,由于没有一套成文而合理的补偿制度,政府提出的补偿条件并没有文件可依,补偿的标准是政府拟定的.在拆迁的过程中,也没有相关的制度约束政府的拆迁中的行为.究其原因,目前我国处于社会的转型时期,随着我国社会急剧转型,城市化进程的不断推进,先前制定的城市房屋拆迁标准和与其相关的补偿制度更不上市场的变化.加上现行的城市房屋拆迁制度与相关的法律之间有许多冲突之处,因此在城市房屋拆迁的过程中,现行的城市拆迁制度不能有效地控制地方政府和拆迁人的行为.

宜黄城市拆迁的过程中,缺乏相应的社会监督机制,加上与城市房屋拆迁相关的制度的失范,宜黄县政府官员利用制度缺失的空隙权力寻租.在宜黄县城市建设中,当地政府利用政府权威把城市土地的使用权转让给开发商,从而解决城市建设中的资金问题；在与被拆迁人的协调中,政府利用公权和老百姓对《城市拆迁管理条例》的不知情,私自提出房屋拆迁不成文的补偿条件；在拆迁中,当地政府既充当拆迁工作的组织部门,又充当拆迁工作的实践操作者；在事件后,宜黄县政府组织钟家、政府“抢尸”、钟家五兄妹“被软禁”等一系列的事情.

三、规范政府在城市房屋拆迁中越职行为的对策

为了确保城市房屋拆迁在政府的监督与指导下顺利地进行,笔者认为从以下三个层次规范政府在城市拆迁中的行为：

政府应该明确城市拆迁的目的,坚持正确的拆迁指导原则.首先明确拆迁目的、规范拆迁行为.城市房屋拆迁大多属于商业性拆迁,它属于市场行为,政府应该把它让渡与市场,支持城市房屋拆迁走市场化的道路,坚决杜绝以公益性拆迁的名义进行商业性拆迁,坚持政府在城市拆迁过程中去商业化原则.政府作为城市建设的管理者,在城市房屋拆迁的过程中制定并维护城市规划的政策,对违反城市房屋拆迁制度的行为给予惩罚,协调拆迁人和被拆迁人之间的利益关系,维护被拆迁人的合法权益,监督拆迁人合法、合理地拆迁,保障城市房屋拆迁的顺利进行；其次坚持正确的城市房屋拆迁指导原则.坚持“以人为本”的原则,政府应该站在被拆迁人的立场上,考虑被拆迁户的利益,从而减少拆迁中的冲突.

一项合理城市房屋拆迁制度是一种不断完善的制度.在城市拆迁制度制定的过程中,政府应该了解群众的真正的需求,使政府制定的政策具有一定的针对性,能够反映民间的所求和满足民间的需求,通过沟通来协调和平衡利益主体之间的利益,在此基础上制定新的城市拆迁制度.政府在制定城市房屋拆迁之时,借鉴国外有关拆迁成功的经验,国外土地征收的过程中,政府对土地征收的程序、公共利益、补偿制度有严格的规定,并具有一定的操作性和可行性.因此政府在制定房屋拆迁制度时,结合当地的实践情况,同时吸收和借鉴国外的经验,使得城市房屋拆迁制度更加公平、合理与可行.

随着现代社会的发展,大众传媒在社会舆论导向和监督方面的作用越来越突出,同时也成为政府和民间沟通的一种有效的工具.在城市拆迁制度实施过程中发挥大众传媒的作用.利用大众传媒宣传城市拆迁制度,使得民间对城市拆迁制度有系统的了解,了解自己在城市拆迁过程中的权利和义务.通过对新的城市拆迁制度的宣传来增加政策实施的透明度,使得地方政府和开发商能够自觉地执行新的拆迁政策,同时发挥道德调节的作用,有效地规范政府行为.