完善案件集体讨制度需要重点把握的几个环节

集体讨论制度是为了解决重大复杂的行政案件在认定事实、适用法律等方面存在的争议,或者案件本身具有重大的社会影响,需要行政机关集体讨论决议的一项制度.集体讨论制度是行政机关做出行政处罚的最后一道关卡,是规范行政自由裁量权的关键.在执法实践中,落实集体讨论制度存在一些亟待解决的问题,如提起集体讨论的部门不确定,办案机构、法制机构和领导都可以启动集体讨论程序；讨论人员事先不熟悉案情,案件的争点不明确,集体讨论效率不高；有的领导对不属于自己分管的案件不够关心,发言随声附和或文不对题,集体讨论流于形式；集体讨论决定错误的责任难以追究,集体负责变成了集体无责等等,这些问题成为制约集体讨论制度发挥作用的瓶颈.笔者以为,应当从规范集体讨论制度的程序人手.抓住集体讨论制度的关键环节,制定合理可行的议事规则,从制度上保证集体讨论制度更好地落实.

一、规范集体讨论制度的启动规则

启动程序是集体讨论制度的关键环节,如果集体讨论启动规则不合理,存在过多的启动主体.会使集体讨论内容过宽过滥,不仅牵扯领导的精力,影响讨论决定的质量效益,而且会使集体讨论制度难以发挥作用,最终流于形式.行政机关的法制机构是行政处罚案件的核审部门,负责对办案机构在认定事实和证据、适用法律法规、遵守执法程序、参照裁量权规则等方面进行监督,其意见往往较一线办案人员更为超脱客观,而且案件的核审程序在案件事实基本清楚、证据基本充分、案件难点疑点较为集中之后,如果法制机构与办案机构的意见一致,也就不存在争议了,因此.由法制机构提请行政机关领导集体讨论更为科学合理,也便于实际操作.

二、规范集体讨论制度的议事规则

议事程序是集体讨论制度的主要内容,议事规则设计合理与否,直接决定了集体讨论制度能否发挥作用.设计议事规则要做到明确案件的难点、疑点和争点,突出集体讨论的主题与重点,使讨论直奔主题、有的放矢.会前.法制机构应将讨论的案件基本情况提前交给参加会议的人员.使其能够尽早熟悉案情,提高讨论效率.会议应由行政机关的主要负责人主持.会上,首先由办案机构简要介绍案情和侦办情况；其次,由法制机构重点介绍案件的难点、疑点和争点问题,提出解决问题的初步意见和建议.供参加讨论人员参考；再次,与会人员就案件的争议问题逐一地、独立地发表意见和看法；最后,行政机关负责人总结各方面意见,提出自己的处理意见,并组织集体表决.会后,所有与会人员均应在讨论记录上签名确认,对自己在会议上的发言负责.以上议事规则的设计,既有利于明确讨论重点.又有利于综合各方面意见,为集体讨论决策奠定了坚实的基础.

三、规范集体讨论制度的决议规则

决议程序是集体讨论制度的重中之重,以何种形式形成最终的讨论意见,是集体讨论制度的核心内容,也是集体讨论制度的精华所在.实践中有三种决议方式,分别是一致决写作、首长决写作和多数决写作.一致决写作是指集体讨论后,与会人员形成一致意见作为最终处理意见.这种决议方式较为高效.对一些事实清楚的重大但不复杂的案件能够做到意见一致,但对一些争议较大的案件,难以形成一致意见.首长决写作是指行政机关主要负责人在听取集体讨论意见后,最终决定处理意见.首长决写作与行政机关施行的首长负责制相配套,但首长决写作不利于决策的化、科学化,与集体讨论制度的初衷相悖.多数决写作是指集体讨论后进行表决,以多数人意见作为最终处理意见.这种决议方式体现了集体讨论、集体决定的本质,在实践中适用最为广泛,但多数决写作不利于确定责任,在集体决定错误时,容易导致集体责任落空.笔者以为,一致决写作是多数决写作的极端做法,首长决写作与集体讨论制度的核心价值相违背,这两种做法都不宜优先考虑,多数决写作较为科学合理,应作为集体决议规则的基础.同时.为适应客观情形的多变性,集体决议的方式不应局限于一种方式,如当集体讨论出现两种相反意见,而持两种意见的人数相同时,应采取行政机关负责人所持意见作为最终处理意见.

四、规范集体讨论制度的责任追究规则

责任追究制度是落实集体讨论制度的根本保证,集体决定和集体责任不是推卸责任的借口.只有依法区分责任、落实责任,集体讨论制度才能发挥出应有的功效.集体讨论决议超越法定权限、违反法定程序、应当做出决议而不做出或拖延贻误的,都属于集体讨论决议错误,均应负相应的行政责任或法律责任.参加集体讨论的人员应当对自己的讨论意见和表决意见负责,对集体讨论决议发生错误的,参加讨论人员没有提出反对意见,应承担个人责任.同时,制定集体讨论制度责任追究规则,还应当与行政执法过错责任追究制度和评议考核制度配套衔接,纳入到行政执法责任制之中.