法律的角度看财政评审

在日常的财政评审工作中,我们会重视各种细枝末节―计价依据、取费标准、材料单价及签证合理性等等,但是很少关注评审过程中的法律问题.因为本身财政评审职能定位的模糊及法律定位的缺失,以及工程招标文件及合同条款对财政评审相关的各种约定不明确或者根本未提及,导致当争议项目走上法律程序后,财政评审的审核结论有时反而因为缺乏法律依据而不具备法律效力,不能作为结算依据,最终导致财政的审计监督无法对外产生法律约束力.

比如XX市XX重点工程项目,2007年10月经公开招投标施工方中标承建,2008年1月开工,2009年4月工程竣工验收合格并交付使用.在合同履行期间,建设方与施工方因建筑市场材料持续上涨以及变更工程量等问题,进行了多次协商,并于2008年9月针对以上问题,对原施工合同约定的价款进行调整,形成会议纪要一份.2010年1月,施工方提交了竣工结算文件.政府结算审核过程中否定了该会议纪要的部分内容,要求严格按原施工合同执行,最终建设方按政府结算审核的价款（12302万余元）支付了相应款项.2013年4月,施工方诉至当地法院,其中一项诉求：要求建设方按会议纪要内容结算（12836万余元,比审计结果多出534万元）,支付相应款项.法院在审理过程中查明：1、建设方对此会议纪要的真实性无异议；2、双方的施工合同竣工结算条款仅对审计的时限做出了约定,并未提及以政府审计结论为准.相对此案的争议焦点有两点：一是建设方与施工方形成的会议纪要是否违反招标投标法的相关规定,是否有效?二是工程竣工结算以建设方自行认可的结算价款为准,还是以政府相关部门的结算审核为准?最终法院认定：建设方与施工方2008年9月形成的会议纪要本质上系补充协议,招标投标法第四十六条中规定的“招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”,其规范重点在于合同的订立阶段,对于此后合同履行过程中确因必要而发生工程变更或者工程量增减等情况时,是否可以变更合同,并非绝对禁止.现双方在合同实际履行过程中根据市场变化等综合因素进行的合理调整,为双方的真实意思表示,故对施工方的主张予以认可；而以政府相关部门的审计报告对抗经发承包双方确认的会议纪要,缺乏法律依据,法院不予采信.最终,法院支持了施工方的诉请,按会议纪要内容结算价款.

关于财政审计的法律效力,预算法赋予了财政部门履行检查、监督本级政府基本支出预算执行的职能,但未有更详细的操作条款；而在《2013版建设工程施工合同示范文本》中根本未提及财政部门及其下属评审机构；2001年最高院针对发承包双方确认的工程决算价款与审计部门审计的决算价款不一致时如何适用法律问题的答复意见为：“审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力.建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据.”即只有合同明确约定以审计结论作为结算依据才能将审计结论作为判决的依据.故结合以上案例及最高院的解释,国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督,即使项目依法必须经国家审计机关审计,也不能认定国家审计机关的审计可以成为结算的当然依据,因司法体系对结算条款的约定有较为严苛的要求,故在工程合同中,当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定应当明确具体,否则约定形同虚设.

《2013版建设工程施工合同示范文本》约定：“发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的,视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单,并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书”；住建部发布的《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》规定 ：“国有资金投资建筑工程的发包方,应当委托具有相应资质的工程造价咨询企业对竣工结算文件进行审核,并在收到竣工结算文件后的约定期限内向承包方提出由工程咨询企业出具的竣工结算文件审核意见,逾期未答复的,按照合同约定处理,合同没有约定的,竣工结算文件视为已被认可等国家没有规定的,可认为其约定期限为28日.”最高人民法院在关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释中规定：“当事人约定,发包人收到竣工结算文件后,在约定期限内不予答复,视为认可竣工结算文件的,按照约定处理.承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的,应予支持.所以,发包人未在约定的时间内审核完毕,可能要承担“逾期不答复即视为认可对方提交的竣工结算文件”的不利法律后果.

所以,为了避免以上两种情况发生,首先要完善合同条款,在招标文件和合同的相关条款中明确约定以财政评审的审核结论作为竣工结算的依据,并约定发包人的结算审核期限不包括财政评审的审核时间,而且需明确当发包人逾期完成结算审核时,不得视为发包人已认可承包人提交的竣工结算文件.

其次,要提倡全过程跟踪审计.现在结算审计多为事后审计,容易因对项目不了解而对争议事项理解错误和拉长审核时间；另外,项目实施过程中,经常出现有关工程价款的争议事项,多半被搁置,留待结算时一并解决,这就导致可能因争议不下而造成结算被无限期拖延,也影响了工作效率.实行全过程跟踪审计可避免这些问题,审计人员或者委托有相应资质的造价咨询企业对工程造价从项目决策开始到项目竣工结算进行全过程动态跟踪审计,也可以在项目实施过程中就积极及时的解决那些可能会影响到结算的争议事项,可大大提高审计的效率和准确性.

再次,重视建设单位与财政评审部门之间的合同及重大签证交底.财政审计结论不能必然对外产生效力,故建设单位在作出重大签证认可前,及时与评审部门及时沟通、协调,事先达成一致意见,可避免在结算审核时出现意见相左、对签证不认可等情况,使得财政评审的行政监督真正起到作用.

最后,重视法律法规的学习.财政评审机构的工作人员除了对自身技术知识的更新和学习之外,重视相关法律法规的学习也很重要.而且,在日常审核过程中,形成对遇到的各种问题和针对的建议以及相关协调会议作书面记录的习惯,便于争议事项事后查询及成为对工作人员的自我保护的最好凭证.而在以后的工作中,评审人仍需努力,积极推动财政投资评审相关法律法规和工作制度的出台,创造更好的外部环境,更好的为财政监督怎么写作.