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立法权是较大的市以上的人大及其常委会的一项重要职权,对此,没有人产生疑问.但如果仅仅认为立法就是规范机关、公民法人和其他组织的权力与责任、权利与义务,那就有失偏颇.因为,法律、法规除了有起到规范功能的作用外,还有引导、促进和保障的功能和作用.这已形成一种共识.不过,我们如果作进一步研究探讨,就会发现,无论是立法的规范、引导功能和作用,还是立法的促进、保障功能和作用,其实,都隐含着监督的功能和作用.

先说立法“规范”的监督功能和作用.所谓“规范”,就是要使国家机关、公民、法人和其他组织的某种行为或活动要合乎或达到某种约定或明确规定的标准.既然如此,立法不仅要规范公民、法人和其他组织的行为,也要规范行政机关执行法律、司法机关适用法律的行为,使其依法行政和公正司法活动都要合乎或达到某种约定或明确规定的标准.由此,从通过立法活动制定并施行的法律、法规实际情况来看,法律本身就可以起到规范行政和司法的行为,具备了监督功能和作用.

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次说立法“引导”的监督功能和作用.所谓“引导”,就是为达到某一目标或者完成某一任务,对国家机关、公民、法人和其他组织的行为、活动等而发挥具体的指引或导向作用.既然如此,立法不仅要对公民、法人和其他组织遵守和执行法律的行为进行引导,而且对国家机关的具体行政行为、司法行为也要进行指引,通过引导使行政做到依法、使司法做到公正.不能因为缺少法律的引导,而使国家机关的具体行动行为、司法行为处于随心所欲的状态.由此,法律的引导功能和作用其实也是一种规范和制约,在一定程度上起着监督的作用.


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再说立法“促进”的监督功能和作用.所谓“促进”,就是为了保证国家机关、公民、法人和其他组织的某项工作、任务按规定和要求如期完成,而用外力推动,使其发展,终获成功.虽然对公民、法人和其他组织进行的合法权益的实现需要以立法的形式予以促进,但是国家机关在依法行政和公正司法的过程中,也需要公民、法人和其他组织的积极配合,这种配合其实就是外力的作用.什么情况下能得到全社会的积极配合,除了所立之法必须是良法之外,行政机关和司法机关还必须以依法行政和公正司法的具体行为,促进法律的有效施行.由此,法律的促进功能和作用,实际上是对国家机关不作为或乱作为行为的有效监督.

后说立法“保障”的监督功能和作用.所谓“保障”,就是保护公民的个体生命、公民的合法权利、公民的个人财产和国家财产及法人和其他组织的集体财产、权利等不受侵犯和破坏.既然如此,立法不仅可以保护公民的生命、合法权利、个人财产和其他组织的集体财产、权利等不受侵犯和破坏,而且也可以保护国家财产不受侵犯和破坏.不但公民、法人和其他组织不能侵犯和破坏财产,而且国家机关也不能任意处分国家财产.即使是国家的财产,国家机关也不能非法处分.由此,法律的保障功能和作用,其实对国家机关也是一种监督.

从国家立法层面来说,法律对权力机关依法履行职务、行政机关依法行政、司法机关适用法律的活动和行为,确实可以起到规

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范、制约之监督作用;行政法规对行政机关依法行政也可以起到规范、制约之监督作用.从地方立法层面说,地方性法规对本级或者下级权力机关依法履行职务、行政机关依法行政等活动和行为也同样可以起到规范、制约之监督作用.

立法是执法的基础,没有法律、法规,执法无从谈起;执法是监督的前提,没有执法活动的开展,执法监督也无从谈起.由此,综上所述简言之,无论是法律、行政法规,还是地方性法规,实际上立法过程对法律、法规草案内容的改动、增减、取舍,其实已包含了监督的性质.特别是对法律责任的设定,其实就是在为执法、司法活动提供一个监督的范围、行为、种类、幅度和标准.所以说,立法也是监督.

(作者单位:新疆维吾尔自治区人大常委会法工委)

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