我国***耕地投资法律问题

【摘 要 】海外耕地投资在全球粮食安全大背景下快速发展,也引起了各界对该项投资后果的担忧,导致海外耕地投资面临更高政治风险.近年来,我国海外耕地投资也在大规模进行着.本文通过对海外耕地投资风险分析,以及与海外能源投资对比分析,试图提出海外耕地投资风险的法律防范措施,提出促进科学开展.

【关 键 词 】海外耕地投资；政治风险；法律防范

一、海外耕地投资概念

海外耕地投资并非新鲜事物,但是对于海外耕地投资的认识主要见于媒体报道,学界至今尚未对其涵义做出明确界定.笔者认为,海外耕地投资是指,本国法人、非法人组织、自然人以资金、技术、设备等出资,换取他国耕地所有权、独立使用权或共同使用权,从事农业生产的跨国经济行为.

海外耕地投资最早出现于日本,19世纪末,日本与墨西哥签署农业合作协议,目的是通过海外农业开发项目输出国内大量的人口并为本国市场提供农产品.人口增长,人类生活水平提高以及生物能源的发展,导致各类粮食需求大增,粮价上涨和粮食安全问题成为世界性难题,越来越多的国家参与到海外耕地投资实践中,例如韩国、海湾国家、美国、印度、中国等.2007年-2008年,全球海外耕地投资价值200到300亿美元,涉及耕地数量2000公顷.在农业“走出去”战略的支持下,我国也开展了对周边国家、良好政治经济关系国家的耕地投资.据统计,我国海外耕地投资面积达8855700公顷,投资面积居世界第一.我国海外耕地投资主要集中在非洲、东南亚地区和俄罗斯、巴西等国.二、海外耕地投资与海外能源投资比较（一）两者的相同点

1.都有一定的政策性

粮食和以石油为代表的能源都具有国家安全属性,美国前国务卿基辛格曾说,“掌握了石油,就掌握了所有国家；掌握了粮食,就掌握了所有人.”两者与生俱来的具有一定政策性,一般具备投资母国的政策支持.海外耕地投资大国大都制定有促进该项投资的相关政策,如日本设立直接援助海外农业投资的海外经济协力基金,同时在农林水产省下设由政府财政支持的海外农业开发协会；韩国于1962年制定鼓励海外耕地投资的《海外移驻法》,2008年推出“建立海外粮食基地”国家计划；沙特阿拉伯于2008年决定计划建立海外耕地专项投资基金,同时通过了推动海外耕地投资的“阿卜杜拉国王倡议”.

2.均有较高的资源禀赋要求

与海外投资政治、经济因素相比,海外耕地投资和海外能源投资更加注重东道国资源禀赋情况,即东道国潜在耕地数量.据分析,海外耕地投资东道国大多分布在拉丁美洲、非洲和东南亚的耕地资源丰富的国家.

3.都是国际投资行为

签订国际耕地投资合同和国际能源合同是投资者与东道国投资合作的基本方式,双方严格遵守合同项下关于权利义务、利润分配、争端解决、法律责任等各方面规定.因此,粮食和能源的国家安全属性以及投资的政策支持性都不影响二者的经济行为本质.（二）两者的不同点

1.相比海外耕地投资,海外能源投资的理论研究、投资实践更加成熟

海外能源投资理论研究不仅涉及投资战略、机制、模式、特点等方面,还涉及能源国际法和国内法层面以及争端解决的解决.除了有关能源投资的《能源宪章条约》以外,各能源大国也结合国内外能源资源和发展情况、能源市场、能源立法等,逐渐形成了一系列相对健全、固定、透明的能源投资合同.海外耕地投资理论研究主要集中于投资东道国选择、投资母国和投资主体特点、投资影响等方面,目前尚没有关于海外耕地投资法律问题的研究,也没有关于国际耕地投资或海外耕地投资的立法实践.投资信息不透明,缺少规范的法律文件保护,导致海外耕地投资面临诸多可行性挑战,如存在“国际新殖义”危险、投资风险高等.

2.相比海外能源投资,海外耕地投资期限长

海外能源投资的核心在于获得东道国能源的开发、勘探、开采权利,某一特定项目一旦开发、勘探或开采完毕,该项投资即告完毕,因此海外能源投资项目周期较短.海外耕地投资的核心在于获得东道国耕地所有权、使用权.在符合东道国法律的情况下,对于获得耕地所有权的投资项目,只要不发生征收等政治风险和投资者主动终止的情形,投资项目是没有终止期限的.即使是取得使用权的耕地投资项目,也不可能是一次性使用,现有海外耕地投资项目期限短则49年,长则99年.投资周期长导致其遭遇东道国政治风险、法律风险的可能性提高,提高了海外耕地投资保护的必要性.三、海外耕地投资风险

除了必须面临融资、市场等一般商业风险、投资者自身风险以外,海外耕地投资还面临更多的法律风险、东道国政治风险和自然灾害风险.（一）法律风险

海外耕地投资法律风险主要源于四个方面：（1）目前尚未形成统一的国际投资条约或国际耕地投资公约,海外耕地投资缺乏统一国际法保护.（2）海外耕地投资具有明显的区位特点,主要集中在发展中国家和最不发达的非洲地区.大部分东道国外资立法、土地立法不完善,主要依靠政策吸引外资,土地产权争议较大,东道国法律缺失成为海外耕地投资面临的最大法律风险.（3）海外耕地投资主要依靠投资母国政策支持,即使是日韩等传统海外耕地投资大国也没有建立特定的海外耕地投资促进、保护、监管方面的法律.投资母国法律不健全,导致海外耕地投资失去了最后一道法律保护屏障.（4）相比日韩,我国海外耕地投资起步晚,投资者培育时间短,法律意识薄弱,增加了海外耕地投资的法律风险.（二）东道国政治风险

1.征收与类似措施风险

征收险,是指东道国政府基于公共利益实施的征收、征用、国有化、没收或类似措施,导致外国投资者投资及有关权益遭受损害的风险.土地历来是国家征收的主要对象,而海外耕地投资的关键在于取得耕地所有权或使用权.东道国对投资项目耕地的征收,将导致该投资项目毁灭性的损失.普遍范围内,征收与类似措施风险是海外耕地投资面临的最大政治风险. 2.战争与内乱风险

战争与内乱风险,是指东道国内发生战争、革命、内乱、、恐怖行为等事件,造成投资项目遭受破坏的风险.战争与内乱风险主要发生在民族、宗教、领土有争端的国家或地区,例如历来的海外耕地投资重区非洲地区.由于土地的不动产属性,及种植业的周期性,导致战争和内乱发生时,投资项目基本不存在挽救空间.在部分东道国,战争与内乱风险是海外耕地投资项目面临的最大政治风险.

3.国家安全审查风险

国家安全审查,是指东道国政府对存在或可能有害国家安全的外国投资进行审查,并根据审查结果决定是否允许继续进行该项投资.国家安全审查一般发生在投资准入阶段,是一种新型国际投资壁垒.粮食本身具有国家政治安全和经济安全的双重属性,因此,国家安全审查极易成为东道国阻止外国耕地投资、保护本国农业者的借口.（三）自然灾害风险

种植业不同于其他产业,对于自然条件的依赖程度高.一旦发生自然灾害,将导致投资项目遭受重大损失.因此,海外耕地投资面临的自然灾害风险高于其他产业.四、海外耕地投资风险的法律防范（一）充分发挥相关国际组织作用

作为同样具有政策性的两种投资,海外能源投资已经被各国接受,走向常规化,关键在于发挥了能源国际合作优势.国际能源组织（OPEC）、国际能源机构（IEA）、国际能源宪章会议等为保护能源安全、加强能源国际合作提供了谈判平台,并制定相关国际公约,对于促进海外能源投资具有不可替代的作用.笔者认为,应该借鉴能源投资的成功模式,充分发挥国际粮农组织的作用,建立区域性耕地投资组织,为促进海外耕地投资提供谈判平台,创新投资新模式,避免耕地投资“殖义”担忧.（二）推动海外耕地投资国际法发展

加强海外耕地投资区域性合作和双边合作,签署海外耕地投资多边条约和双边协定.通过国际条约的形式,明确适格的海外耕地投资者、东道国给与投资者的待遇标准、利润汇回、政治风险保证及补偿、争议解决等问题.多边或双边国际条约,一方面为海外耕地投资提供最有力的国际法保护,同时创造良好的外部投资环境,另一方面向耕地投资者传递积极信号,增强投资者信心.（三）完善海外耕地投资国内法律体系

投资母国法律,是推动耕地投资“走出去”的首要措施,也是海外耕地投资的最后一道保护层.在相关国际法和东道国法律缺失的情况下,制定并完善投资母国海外耕地投资法律法规,成为海外耕地投资最直接、有效、可行的促进和保护手段.通过国内法的形式向适格的海外耕地投资者提供贷款、担保支持和税收优惠,建立海外耕地投资保险法律制度,增设海外投资保险险别,扩大海外耕地投资保护范围.（四）增强海外耕地投资者风险防范意识

首先,要增强其法律风险防范意识,在投资前的可行性研究或风险评估阶段,不仅要对东道国市场规模、劳动力成本、潜在耕地数量进行可行性研究和风险评估,更要突出东道国外资法、土地法律制度、国家风险对评估结果的影响力.其次,投资合同是约束投资双方最直接的法律文件,借鉴海外能源投资,建立一套相对健全、固定、透明的耕地投资合同,规范海外耕地投资行为.