法律制度供给不足下的地方政府改革困境

摘 要：2010年,睢宁县政府创造性的推出了一套"信用评级"制度,用于规范境内百姓的行为.此制度一出台,立刻引起有关政府公权力行使范围的热议.本文通过探讨睢宁信用评级制度产生的原因,其所带来的问题和我们应对其的反思,旨在探索出市场经济下,地方政府改革的正确之路.

关 键 词 ：睢宁 法律制度 地方政府

睢宁,地处"五省通衢"的徐州,面积不足2000平方公里,总人口不到150万.这样一个小县城,相信很多人都没有听过,我甚至连该名称的读音都不知道.但是,2010年,随着其"信用评级制度"的实施,睢宁立刻成为全国报纸热议的话题.

在"信用评级制度"中,睢宁县政府将个人生活的各个方面引入,并把个人生活的各种行为量化为分数,将公民的个人信用评定为A,B,C,D四个等级,并根据定期公布的公民信用情况给予奖励或处罚.这一开创先河的制度引起了社会的广泛关注.本文将着重论述该"信用评级制度"产生的原因,所引发的问题以及给我们带来的反思.

一、睢宁信用评级产生的原因

在强调政府逐步让位,公民加强自治的当代中国社会中,政府应该扮演怎样的怎么写作角色,或者是对于社会某些强调自治领域如道德范畴的干预维度,直接影响着公民个人权力与自由的行使程度.应该关注的是,政府是否拥有这样的公权力,去直接调节涉及到公民个人信用的道德问题,抑或是如睢宁县委书记所说的介于法律和道德之间的灰色地带.

首先,行政权力应当受到法律约束,行政机关应当依法行政.根据我国相关行政法规,公民信用征集系统只能收集具有财产意义的信用,例如公民借贷情况及其它履行合同的记录等,以此作为公民资信等级界定的依据,供与该公民进行交易的其他人参考.所以,这种财产意义上的征信制度即便可以由政府主导建立,也只能授权金融管理机构或工商行政管理机关来建立,而且只能就财产意义上的信用进行评价.但是在睢宁,县政府首先是越权行使信用收集权,扩大了其法律授权的行政权力；第二,政府不当地扩大了资信界定的涵盖范围,导致带有浓厚道德性评价的公共政策染指私人领域. 其评价范围,从银行欠贷到早点摆摊,从官员受贿到司机闯红灯,从欠缴水费到家庭道德等无所不包,体现了强烈的行政干预色彩.这就从法律规定的授权角度对睢宁做法进行了限制.

在建设以怎么写作型政府为构建目标的现代市场经济社会中,睢宁的这种做法无疑体现了前现代思维的回归,似乎回到了计划经济时代政府统筹一切社会事务,行政权力渗入社会管理的每一个角落的治理模式.既然这样,为什么一个极易背负越权骂名,承担政治代价的信用评级制度能够在一个地方政府公开出台呢?很重要的一个原因,我认为,是我国目前法律制度供给的不足.

法律制度供给不足,是我国在转型时期的一个重要特点.而对于地方政府,其创新和变革是在既定的法律秩序下进行的,当前,与地方性特色相适应和配套的法律制度供给却是严重的供不应求.从一个火红年代走出来,依靠行政命令方式治理的国家仍然未能在新时期完全割舍掉依靠传统型治理或是个别领导意志左右的计划经济时代的尾巴,在西方法律移植未能全方位大规模开展的背景下,立法体例日益完善却仍然无法满足社会转型过程中对于新制度的需求,社会在新时期出现的新变化难以及时映射在带有保守倾向的法律制度之上.尤其是弹着高调子,对西方法治理想,引进西方治理模式着力鼓吹的学者们,由于漠视了本土的法治资源和地方性问题解决模式的多元性,让与国情相适应的治理规则缺乏学术和理论上的发育空间.一方面,西方法治理想与本国的不兼容而在现实操作上无法移植,另一方面他们又带着批判眼光看待本土化的制度设计,因此最终的结果是没有任何制度能够论证和支撑起其学术上的"真理".这种思维虽然不能说是其加剧了制度的困乏,但至少是当前制度供给不足的一个合理化论证.

另外,由于与地方行政上具有高度一致性.也就是说地方政府拥有的权限和政府几乎是一致的（当然在一些具体领域和管辖方面有差别）.地方政府拥有的权限在某种程度上可以说是政府在小地方的翻版.同样,我国法律也没有详细地界定各级地方政府之间的权限划分.因此,制度上的供给不足和地方政府权限过分单一化,统一化,让越权行事成为地方政府的常态,开始以机会主义的姿态参与新制度的设计与构建.因此,在 "自上而下"的渐进式体制改革中,地方政府政府实际上成为制度创新的主导力量.政府主体对于制度安排实行严格的管制,决定着制度供给的方向、速度和具体内容.所以,地方政府的治理者的偏好以及地方利益集团常常影响着地方性决策的制定.同时,地方特色呈现出来的多样化以及"一刀切"的弊端,促使更加强调地方的自主性与灵活性,开始对地方有限地放权.这似乎是给睢宁县政府的制度性创新提供了一个正当的的理由.

而当睢宁县政府下决心改善民风,提高公民信用的工程开始时,与其说他们是在涉足法律失效或是管不住的领域,还不如说本来就没有这样的法律制度去规范这样的百姓行为,因此,当法律管不住或是没有法律去管时,这样的地方性决策的出台也就不足为奇了.但是,我们需要生发思考的,法律管不住的社会问题,就应该由政府代位管理吗?政府管理的权限在哪里?其行政权力应该在何处止步?如果应该由政府来管,它能够管好吗?

二、遂宁信用评级带来的问题

一项好的政策的制定,不仅仅体现在其对社会问题解决的针对性,更重要的是能够为执行者所操作,否则尽管理想再好,也就像束之高阁的阳春白雪,华丽的文字下却难以付诸为具体的实践.因此,探讨该政策的可操作性显得尤为必要.当然,以下所做的讨论,都是在法律供给不足,缺乏配套制度的大环境下所生发的问题,因此,缺乏具体而可操作的法律规制, 睢宁这套新制度的实行,会有哪些问题呢?

首先,睢宁只是江苏一块面积不大,地理范围很有限的地区,现代社会人口的高速流动极易使该政策因为缺乏普遍的惩戒警示作用而失效.由于该政策的效力范围仅限于本地区,一方面,公民在睢宁本地有了不良信用的记录,在睢宁由于信用评级带来的不利因素,可以通过选择去外地发展而逃避该政策的规制力,尤其是大量流动人口增加了该政策执行的难度,其真正发生管制效力的对象只是本地的常住人口.而在市场经济条件下,大部分违背诚实信用原则的往往是发生在各种商业交易和经济纠纷之中,而这种违背诚信原则的主体主要是经常活跃于不同地区,或者是主要在一个地区,但有志于不断向大中城市等条件更加优越的地方发展的年轻人或岁数不是那么大的中年人.而这些人对于效力仅限于本地的规制政策并不会给予足够的重视.因此,只有信用等级制度弥散至全国范围并最终形成统一标准之后,才会有这种不同群体都一致遵守规则的社会效果. 因此,在这里形成了规制群体的真空.而对于真正属于规制对象的睢宁机关干部,事业单位职工,县城里各个中小个体户,离退休职员等常住居民来说,政府对其带有强制力的道德约束规范在短期内也许会收到一定成效.但是,就像费孝通先生指出的那样,作为常住人口而非流动性人口,在小地方更容易形成的熟人社会里自然会受到种种游离在法律规制之外的民间性的制裁方式.于他们个人而言,更担心承担的是由于信用信誉的丧失,因周围人的不信任而导致的利益损失.这是民间非正式制度,如价值信念、规范、道德观念、风俗习惯等可以自我解决与本地消化的问题,而地方政府以正式制度的形式来确立某种民间规范则可能带来政府主导的制度畸形变迁.因此应明白,民风是自发地变得纯朴,而不是被外力淳朴掉的.

同时,正如"具体法治","具体信用"也是需要极其细致的信用等级的实施细则予以规范和保证,否则就会和法官自由裁量带来的寻租机会一样,睢宁县县政府内部的寻租机会会因为对某行为是否划入和划分哪类等级产生自由裁决的权利而开始滋生.在中国县级政府工作人员素质普遍不高的情况下这种裁量权利极易转化成金钱的奴仆,最终因为"信用面前人人不平等"导致公民对县政府公权力的信任丧失.同时,睢宁县政府未经授权,就建立了信息征集范围被不当扩大的征信系统,不仅有行政越权之嫌,客观上还可能造成行政权力一家独大,甚至凌驾于司法权力之上的后果.例如,政府如果不依法办事,公民即使想通过行政诉讼、复议等方式寻求行政救济,在睢宁县的范围内也将会是困难的.这种行政权力凌驾于司法权力,还突出表现在还将某些公民合法行使宪法等法律赋予的权利的行为也界定为不良记录而"惨遭"信用评级.如将信用等级与低保就业等法定权利直接挂钩,法定权利的施舍与否与道德层面的评价被人为地扯上了联系.

同时,道德范畴本来涉及到的内容是法律和行政规章难以界定和进行全面规范的,是公权力不该管也管不了的私权利领域,单靠睢宁政府的几个模糊的规范界定,也难以对公民的个人信用问题的行为进行全方位的规制和作出准确的评价.比如,关于不履行赡养老人义务的情况,由于在法律上属于不告不理的范畴,当老人向法院告状并最终胜诉,或者当老人考虑父子母女情面未起诉,对于同样的不赡养行为获得的信用评价可能就不一样,前者可能因为子女败诉而使得他们信用评级降低,而后者因为老人与子女最后和好而使得子女规避信用降级的惩罚.这两种情况,难道我们就可以说因为前一种信用等级降低,而说两种"子女"的信用有高低之分吗?因此,除非采用极其量化和细致的评价标准和执行细则,才可能将不规范之处进行制度上的补救.但是,在一个道德领域动用如此巨大的制度资源,无论如何也是极不经济的做法.

三、对遂宁信用评级的反思

当然,地方领导干部锐意进取的改革和法律框架下的依法行政似乎是转型社会中持续发生的矛盾.在一个公民社会仍不健全成熟,社会自治和自律仍然欠发达的背景下,政府在必要的时候如何在人民父母官和怎么写作者之间作出抉择是一个难题.因为三十多年来随着公民法律意识和主人意识的增强,对于公权力的警惕性也与日俱增,因此对于公权力对私人领域的涉足往往引来更为剧烈的民众反弹.在强调体制创新和改革的时代里,地方领导的别出心裁的创新,必要时我们似乎应该给与其必要的宽容.因为社会在长期的僵化体制的束缚中已经积病太深,唯有创新与改革才是不二选择.而由谁来主导这种改革,政府还是民众自发去创造?

实际上,在私人领域里,政府应该更多去扮演榜样的作用,而不是像颁布家规戒律一样,迫使民众与其保持道德标准的一致性.市场经济条件下的优胜劣汰机制和市场的各种惩罚机制,已经足够去依靠自己的力量,用看不见的手去调节和制裁不守信用的行为,迫使其从理性选择角度形成高度的自律,以更好的融入市场环境之中.而不是依靠政府力量去调整--也许,这里就是政府的手应该退缩的地方.在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中,地方政府扮演了重要的角色,发挥了积极的作用.目前的治理,从组织架构、治理方式、运行机制等,与计划体制下相比,都发生了历史性的变化.但是,由于政府自身改革的艰难性,地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变.政府依然保持着强大的干预力量,常常涉足自己不该也难以涉足的领域,却忽视或者淡化政府的社会治理和公共怎么写作,其结果是,引发政府行为的紊乱,助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延,使政府的公信力下降.

因此,一项制度的生发与成长需要时间的检验.对于睢宁县政府的做法,给予肯定的应是其锐意改革的创新精神和其朴素而良好的愿望,但是,政府公权力的行使不应该打着社会转型期政府应加强和主导改革及允许试错的幌子,将权利的触角伸进法律和行政都难以管制的领域.当市场,社会和家庭可以依靠自身力量去解决消化内部问题时,政府权力的界标在此也就能够得到明确.依靠大众自身力量维系的公共秩序,而不是依靠政府自上而下强制推行道德规范,成为公民道德的'监护人'和标尺,才不会泯灭掉公民的自律性和构建公民社会的自发的内在驱动力.