听证法律制度存在的问题与

【摘 要 】我国听证法律制度存在着听证启动程序不健全,听证案卷法律效力未明确,法律救济制度尚无规定,听证参加人的遴选机制有待完善等问题.建议赋予社会公众程序启动权,明确听证案卷的法律效力,建立法律救济机制,健全听证参加人遴选机制.

【关 键 词 】听证；法律制度；正当程序

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278（2012）06-086-02

《政府制定听证办法》自2008年12月1日实施以来,我国新的听证制度得以重新确立,较修订前的《政府决策听证办法》,在更新听证会参加人构成、产生方式、权利义务等方面有明显进步.但新的定价听证制度在实践中面临着公正性、透明度、对决策约束力、公信度等问题的挑战,本文对该制度主要存在以下问题及对策建议进行简要分析.

一、听证法律制度存在的问题

(一)听证的启动程序不健全

《政府制定听证办法》与六年前出台的《政府决策听证办法》相比,新听证办法将消费者和社会团体的听证申请权予以取消,直接取消了消费者发起听证会的权利,直接导致听证制度的启动程序不健全,只照顾到经营者的利益,未考虑广大消费者的利益,这是一大遗憾.这样的规定,结果会导致主管部门制定的水平过低时,经营者可以依照规定向主管部门提出申请,要求调高,往往在现实中,经营者通过完成听证会等程序实现的提高.而当主管部门制定的水平过高时,消费者却没有足够的法律依据或者可操作的程序及时申请召开听证会要求调低,缺少保护消费者权益的正当程序.如消费者应具备什么资格和如何向消费者组织提起,消费者组织又如何代表消费者向主管部门提交召开听证的申请,才能发起听证会等等.

(二)听证案卷的法律效力未明确

听证案卷是听证会举行前后所形成的各种记录、证据和文书的集合,尤其是听证笔录和听证纪要,更是记载了听证会的实况和各方意见,并由各发言人签字确认.听证笔录对决策部门的最终定价行为是否具有约束力是衡量一场听证会作用大小的重要标志.《政府制定听证办法》第二十六条规定,定价机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见.但是,在办法中没有做出具体规定,没有明确听证笔录的法律效力,更没有规定违反此规定应承担的法律责任,因此政府指导价、政府定价的最终决策权赋予了各级主管部门,听证代表的意见只供主管部门决策时参考咨询之用,这样的规定和操作,结果只能是弱化了听证代表意见对决策的"控制"和"监督"作用,更加大了主管部门的自由裁量权,忽略了决策应当尊重和反映民意的行政法原理,强化了公众对决策的怀疑和抵制情绪,严重破坏行政决策的公信力.

(三)听证法律救济制度尚无规定

如果听证代表或者其他公民认为听证过程违法,或者认为决策导致其合法权益受到损害,该如何通过合法途径得到法律救济呢?在新的听证办法中没有作具体规定.听证属于行政决策,它只是政府定价行为中的一个程序或环节,而行政决策行为又常常被定义为"抽象行政行为",还不是一个独立的具体行政行为.而目前我国法律只规定了对具体行政行为的救济,将抽象行政行为排除在受案范围之外.因此,对听证行为提起行政诉讼,既不符合《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定,也不符合《行政复议法》关于行政复议范围的规定.救济渠道不健全,造成近年来听证制度无法充分发挥其作用.

(四)听证参加人的遴选机制有待完善

首先,根据《政府制定听证办法》规定,从听证参加人行使权利的资格来看,消费者参加人代表可采取自愿报名、随即选取的方式,也可以采取政府主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐的方式产生.但是无论是采取自愿报名还是随即抽取,以及委托相关公众组织进行推荐,都不是消费者代表产生的刚性要求,这种原则式的规定没有形成进一步的细化规则和制度约束.因此,这种形式化的要求极易在听证的实践操作中被规避,给听证会组织者自主选择听证会参加人提供了操作空间.其次,遴选标准不明确,以什么样的标准选择听证会参加人,在各地的听证会中并没有统一明确的认识和规定.从实践来看,人大代表、政协委员、政府工作人员,行业协会代表等社会精英往往是各地听证会参加人的首选对象,有些与听证会有密切利害关系的群众却没能参与听证会.

二、完善听证法律制度的对策建议

(一)赋予社会公众相应程序启动权

行政决策实际上就是对社会价值的权威性分配,它直接关涉到群众的切身利益,如果能将公正的程序贯穿始终,对于消除公众不满情绪、平衡各方利益争执、提高政府公信力、维护社会稳定有重要作用.从启动程序来看,完全有必要赋予社会公众相应的程序启动权.消费者依自身意志启动各种听证程序,保证了听证的真实性和有效性,对于主张制定或调整的一方也是一种约束.所以,应设定一个切实可行的制度设计,明确消费者通过一定的程序或途径,如与消费者组织协调提起召开听证会,建立消费者启动程序并落到实处,才能保障公众享有权利和利益,更进一步完善了听证制度的启动程序.

(二)明确听证案卷的法律效力

1.完善说明理由的制度

目前,我国听证制度是政府决策程序的一个环节,只是政府听取各方意见的一个正式渠道,而不是最终决策,也不意味着必须根据少数服从多数的原则采取决策,因为听证会完全可能采纳少数人的正确意见.但是,听证会代表的意见应该在政府的决策中得到充分体现,并应作为政府主管部门做出最终决策的重要参考依据之一.尽管《政府制定听证办法》提到了"定价机关作出定价决定后,应当通过政府网站、新闻媒体向社会公布定价决定和对听证会参加人主要意见采纳情况及理由",但是并没有建立约束机制.所以,应建立并完善说明理由的制度,要求行政决策必须说明其决策的理由和真实意图,其中要向听证会代表说明采取其意见或不采取其意见进行反馈,建立代表意见反馈机制并公示,尤其是要说明决策与听证案卷中记载的事实内容之间的关系.就内容而言,应该充分说明决策结果的合法性理由和正当性理由,前者说明行政行为合法性的依据,如事实材料、法律规范；后者则是用于说明行政机关正当行使自由裁量权的依据,如政策形式、公共利益、惯例等. 2.引入案卷排他性原则

案卷排他性原则是指行政机关的裁决只能以案卷作为根据,不能在案卷之外,依当事人所为知悉和未质证的事实作为根据.案卷非排他性原则是指听证笔录对行政决定具有一定的约束力,行政机关应斟酌听证记录做出行政决定,但行政机关不是必须以听证记录为根据,只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的,行政机关才必须以听证记录为根据.我国现行法律中只有《行政许可法》关于听证笔录法律效力做了阐述,其第四十八条第2款规定："行政机关应该根据听证笔录,做出行政许可决定",从这个意义上来说我国采用了典型的案卷排他性原则,正在朝着这个方向发展.学者石佑启认为,"行政机关作为程序的发动者和终结裁判者,如果赋予行政机关在使用听证笔录方面享有较大的自由裁量权,不是必须以听证笔录作为作出决定的唯一依据,则存在着将听证与最后的行政决定割裂开来的巨大危险,会使听证程序蜕变成为摆形式、走过场、敷衍相对人的一种摆设."　同时,引入案卷排他性原则,有助于提高行政决策的可信度和公信力,激发民众自觉、积极参与行政管理,充分行使公民参与权、知情权、表达权,避免因听证结果背离大多数民众的民意而再次听证,利于提高行政决策的效率.

3.建立听证的法律救济机制

"有权利,必有救济",听证参加人作为程序主体,应该有获取救济的权利,否则在制度适用时就会产生不良后果.我们在分析我国听证制度存在的问题时,提到我国听证的法律救济机制目前尚未规定,而且听证是一种抽象行政行为.从世界范围来看,越来越多的国家将抽象行政行为纳入了司法监督范围.以美国为例,法院通过判例扩大了可以提请司法保护的利益范围,不区分与行政行为是有直接利害关系还是间接利害关系都能够提起司法审查.而对于那些利益过于分散,没有足够的利益刺激促使利害关系人提起司法审查的群体,美国又发展出了利益代表人诉讼制度和公共利益写作技巧人制度.因此,我们应将听证救济等抽象行政行为纳入行政复议和行政诉讼的范围,同时,参照美国的利益写作技巧人诉讼制度和公共利益写作技巧人制度,建立适合我国的公益性诉讼制度,规定凡是与决策听证有利害关系的行政相对人都有权提起行政复议和行政诉讼.

4.健全听证参加人遴选机制

（1）健全消费者代表遴选办法

《政府决策听证办法》第十条规定了听证会代表产生方式,"听证会代表由政府主管部门聘请.政府主管部门聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生."但是目前我国听证制度选取消费者代表的方式是自上而下的方式,缺乏代表性.选取消费者代表比较可行的选取方法是由主管部门对代表的来源方面、地区、阶层及个人能力、素质等提出原则性要求,具体人选交由等组织去选拔.等组织可以从日常工作中掌握的有能力反映消费者意见的人选中选拔代表,更能代表消费者意见.政府主管部门不再直接承担代表是否有代表性的责任.因此,为保证分散的、弱势的消费者的利益得到充分表达,就必须积极发展各种中间组织如、弱者保护团体、法律援助机构、社会团体等,并鼓励其参与听证会全过程,通过集体和团体的力量来对抗经营者.

（2）规范听证代表遴选标准

进一步规范听证代表的遴选标准,遵循以代表性为主,兼顾专业性和独立性的原则.代表性是指听证代表要尽可能地覆盖与决策有利害关系的各方利益集团,尤其是那些与决策听证具有最密切、最直接联系的利益集团享受优先参加权.独立性是指代表应当具有一定的调查研究、参议事的能力,能独立表达自己的观点和进行辩论的能力,应给与参加人充分的调查研究时间和发言时间.同时,更应当注意各方代表相互之间及其各自内部组成人员之比例的协调,使决策关系到的所有利益集团在听证会上平等行使话语权.因此,在听证会代表总数确定的前提下,应进一步加大消费者代表的比例范围,从消费者代表数量上做足文章,因为消费者代表相对于经营方是弱势群体,并面临信息不对称的挑战,并更要注重保证消费者代表的质量和提高其专业性水平.