行政决策自由裁量的法律程序调控

摘 要 行政决策是众多决策中的一种,是一种重要的行政行为,其单方面性、强制性等特点对行政相对人权利的影响巨大.行政决策中对自由裁量的规定缺乏法律条文的规定,使得自由裁量存在被滥用的可能性.近年来我国由于对法治政府建设的重视,建立科学、、法治的政府要求依法决策,行政决策的法治化实质就是行政决策中的自由裁量法治化.

关 键 词 行政决策 自由裁量 法律程序调控

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-046-02

一、行政决策自由裁量的法律程序调控现状

行政决策是一切行政行为的先导,行政决策中存在着自由裁量行为,且自由裁量对做出正确的行政决策来说又是必不可少的.但是自由裁量有被滥用的可能,必须控制在一定的限度范围以内.依法治国的理念要求依法行政,用法律调控行政决策中的自由裁量是法治国家的必然选择.近年来,随着对行政决策的深入研究,对行政决策自由裁量的法律调控也越来越受到重视,就目前我国的实际情况和立法例来看,行政决策自由裁量的法律调控主要是通过规范程序来实现的.

(一)行政决策自由裁量程序调控的依据

1.行政程序调控行政决策自由裁量的过程

(1)公开:行政程序程序要求行政行为必须公开,“程序如果允许暗箱操作,权利将会处于一种不安全的境地.” 行政程序的公开原则,一方面,它限制着行政决策主体主观因素的影响,使得自由裁量行为符合或基本符合行政程序携带来的行政实质规范的内容和精神,形成一个符合行政法律目的的行为结果,另一方面,它也为行政相对人判断自身权益是否被侵害提供了途经,使得行政相对人可以及时寻求法律救济.因此,程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切设置都是为了限制恣意、专断和裁量.

(2)兼顾公正与效率:行政决策的目标是处理待解决的公共利益问题,效率是行政决策基本要求之一.法治社会要求我们必须公正行政.行政公正和行政效率的矛盾自行政权产生之日起就已经存在,行政自由裁量的滥用加剧了这一矛盾.行政决策程序通过一系列的程序规制控制了自由裁量权,表面上看是为行政决策主体的行政行为设置了障碍,对行政决策效率有一定的影响,但是,行政决策程序在限制了行政决策主体专横的行为的同时,建立了行政决策机关与相对人的信任感,减少了行政之间的摩擦,有可以最大限度地提高行政效率,即行政决策程序使行政自由裁量权在追求行政公正的过程中,并不必然排斥行政效率.

2. 行政程序调控行政决策自由裁量的结果

行政实体规范在授予行政决策主体自由裁量并确定其范围之后,对防止行政决策主体滥用行政自由裁量权的控制日显不足,而行政决策程序可以确保行政自由裁量的正当行使.当行政决策实体规范无法对灵活多变的自由裁量逐一作出规定时,行政程序便以规范决策者公正行使权力的方式保证了行政行为的公正.

(二)对行政决策自由裁量程序调控的反思

如前面所述,用程序调控行政决策自由裁量有其可行之处,今年来,国内各省纷纷出台的各种行政程序法中均对行政决策用程序作出了有关规定.其中以湖南省出台的《湖南省行政程序规定》为代表,该《规定》中以专门的章节和条款对重大行政决策行为予以程序的约束,对控制重大行政决策中的自由裁量行为起了重要的作用,推动了行政决策科学化、化、制度化的进程.但是,用程序调控行政决策自由裁量有其局限性和缺陷,具体表现如下:

1.我国缺乏程序文化的传统

我国的传统文化中近现代意义上的法律程序是比较缺乏的,在中国古代历史上,程序是一个几乎没有任何独立意义的概念,更没有被人们当做一个独立的法律部门来看待. 因此,长期以来,我国国家行政管理过程中办事不讲程序,有程序也可以随便违反的现象比较普遍.这样以来,即使对行政决策过程作出程序性的规定,但是由于缺乏程序正义的观念,在实际实施过程中也得不到很好的贯彻.

2.缺乏量化的标准,存在自由裁量被滥用的可能性

程序控制行政决策自由裁量行为是规定行政决策的过程,使行政决策按照一定的步骤和方式进行.但是它不可能像实体法那样规定具体量化的标准,且行政决策的过程是由行政工作人员来实施的,缺乏量化规定的程序法,有可能导致自由裁量被滥用.

3.严格按照程序实施,可能过于呆板,造成成本浪费

程序对行政决策的控制往往针对的所有或者某一类行政决策行为,但是行政决策的种类繁多,情形纷繁复杂,自由裁量的限度也不一样.但立法机关不可能对各种行政决策行为分别作出不同的程序规定,这就导致了原本可以在很短时间内用较小的成本就可以做出的行政决策浪费了时间和成本.

4.忽视行政决策评估、反馈制度

目前我国的行政决策程序中存在不重视决策的评估和反馈的现象,而决策的评估是进行责任追究的基础.责任追究不到位,就会促使自由裁量被滥用.即使在决策过程中调控了自由裁量,但是行政决策与执行也是截然分开的,没有良好的反馈制度,行政执行机关就不能定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈,适时调整和完善有关决策.

5.追求形式正义的同时可能损害了实质正义

对程序价值的重视可能导致程序的异化,其表现形式是行政行为以遵守程序为借口,漠视对行政相对人个人尊严和权利的尊重,这种打着强调程序正义的旗号,仅仅关注程序步骤是否实现,而对该程序的实体正义不重视的行为,以片面强调程序正义而牺牲了实质正义.

二、完善行政决策自由裁量法律程序调控的具体对策

(一)确定行政决策自由裁量法律程序调控的界限边界

从上面的论述我们可以看到,通过必要的裁量才能保持行政决策的能动性,最大限度的实现个案正义,但是裁量太宽或过度时,公正也可能被专断和不平等所侵害,使行政机关以公共利益为名,侵害公民的权益.所以,我们所要反对的不是那些与政府决策机关承担的工作相当的裁量权,而是要反对超出这些工作需要的裁量权,剔除不必要的裁量权.在对待行政自由裁量的规制的问题上,今年来,西方国家行政法的焦点也已经从“规制之制”转向了“原则之治”、从“外部控制”转向了“内部建构”、从“规范主义”转向了“功能主义”. 我国由于长期受西方“规制中心主义”的影响,在调控裁量权上仍然采用的是规范主义控权模式,笔者认为,我们应该着眼于全球,倡导一种以“原则”为取向的模式.具体说来,在法定、均衡和正当等行政基本原则的统制下,在行政决策的几个方面进行调控.

1.用合理性原则标准审查行政决策方案

行政决策机关在行使自由裁量时,只有符合了合理性原则才能达到法治的目的.对行政决策方案进行合理性审查,那么合理性原则的标准是什么就非常重要,合理性原则作为合法性原则的补充,目的在于控制行政自由裁量,从这一角度来说,必须比较宽泛,不然就不能很好的控制自由裁量权,另一方面,如果过于宽泛,那么必然加重行政机关的负担.笔者认为,行政决策的目标是公共利益,那么行政决策中的合理性原则也必须以法律为基础,以公共利益为出发点,并且辅之以往的决策经验.另一方面可以列举出不合理的方面,比如违反立法目的的,违反平等性原则的,明显未考虑相关因素的等等.

2.重大行政决策过程必须法制化

重大行政决策过程的立法问题包含两个方面的内容:一是,必须明确重大行政决策的标准.纵观我国目前的立法现状,重大行政决策的界定标准并统一,有的是以决策相对人的数量为标准,有的是以决策金额为标准,还有的是以对公民权利的限制程度为标准.而且行政层级不同,是否为重大行政决策的标准也有所不同,所以,各级立法机关在制定重大行政决策程序时,应当根据自身的行政层级和实际情况明确重大行政决策的标准.确定重大行政决策标准的目的在于,一方面使得符合重大行政决策标准的决策事项的决策过程严格按照法定的程序,有效的防止自由裁量权滥用,另一方面使得简单、紧急的行政决策事项,行政决策机关可以根据实际情形简化程序,提高行政效率,减少行政成本.

3.行政决策责任监督体制法治化

对行政决策中的自由裁量的控制不能只放在制定和实施的过程中,没有事后的监督也会影响决策的公正性、合理性.决策机构根据掌握的信息和专业知识,按照法定的程序作出了行政决策,如果是正确的当然是对公共有益的.但是决策发生了错误,对相对人产生了不利的后果.那么作出行政决策的机关必须承担相应的法律责任,这个责任的承担必须法律来规定.再有,行政决策机关根据公共利益的需要作出了某项行政决策,决策是正确的,但是必须以牺牲某一部分公民的利益为代价,或者说为了整体的利益不得不牺牲特定相对人的利益,那么这部分人的利益损失也必须由决策机关来“埋单”.

(二)法律程序调控行政决策自由裁量的具体对策

除了以上几个方面以外,笔者认为行政决策中对自由裁量权的调控不宜像行政处罚、行政许可等行政行为一样,制定具体的规则.行政决策中自由裁量的广泛存在是行政决策内在特点所决定的,所以不可能给行政决策自由裁量设定一个法定的范围,但是行政决策是一种单方面的行政行为,对行政相对人有强制的约束力,法律程序调控的界限就在于既保证行政决策机关有足够的裁量空间不影响决策力,又要在最大程度在保护相对人的合法利益.

1.完善公众参与制度

参与是保证程序正义的重要方面,随着我国意识的增强,公众参与行政决策程序的意愿也日益强烈.完善公众参与制度的意义在于:一是增强了公众对政府的信任度,有利于诚信政府建设,二是汇聚了公众的智慧,有利于作出正确的行政决策,三是在公众的监督下,可以防止行政决策机关的自由裁量.

2.加强事后评估监督制度

决策失误往往会带来较为严重的后果,所以对行政决策过程的监督是关键.有严格的监督制度,给企图滥用自由裁量权的决策者以威慑.行政决策的监督制度可以分为人大监督、司法监督、行政机关内部监督和公民、社团舆论监督.

3.建立信息公开制度

只有公布的法律才能成为真正的法律,可见信息公开的重要性.我国长期以来,政府部门掌握着大量的信息,公众想要了解信息却很困难.信息公开制度要求政府公开除了机密以外的所有信息,在重大的行政决策制定之前必须公开以征求公众的意见和建议.行政决策的内容往往涉及公众的切身利益,只有公开信息,才能满足公众的知情权,在权益受到侵害时能及时救济.

注释:

肖金明.论行政程序法制.中国行政管理.1999(8).第45页.

季卫东.法律程序的意义.中国社会科学.1993(1).第83页.

杨寅.中国行政程序的法治化――法律学与法文化的分析.中国政法大学出版社.2001年版.第153页.

周佑勇.行政裁量治理研究:一种功能主义的立场.法律出版社.2008年版.第42页.