县级政府执行法律中的公民监督现状与原因

摘 要 县级政府作为整个国民经济和社会发展的基础行政区域,既是宏观与微观、高层与基层的衔接点,又是城市与乡村的结合部,具有承上启下的枢纽作用.县域内的公民监督是实现我国社会主义基层的重要方面.本文在分析公民监督的法律基础上,阐述了县域内公民监督政府执行法律的状况,并从主观与客观两方面分析其成因,以作为探索公民监督权实现途径的参考.

关 键 词 县级政府 法律执行 公民监督

作者简介：陈然,清华大学法学院201硕士研究生.

中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)11-166-02

一、引言

党的十六届五中全会提出要优化组织结构、减少行政层级,条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制①.“省管县”成为了我国近年来行政体制改革的重要方向.截止2010年底,县域面积占国土总面积的94%,人口占全国总人口的71%.在我国怎么写作型政府发展战略中,县级政府是国家发展战略得以贯彻落实的关键环节,是我国法律最主要的执行者之一.同时,自“国家尊重和保障人权”②被写入宪法以来,公民的权利实现状况得到了普遍改善,公民如何具体、有效地行使宪法所赋予的每项权利成为社会关注的焦点.

但在实际情况内,公民监督政府执行法律的状况却不容乐观.宪法赋予公民的基本权利并未得到有效的行使,公民的监督主体地位与作用并没有充分得以发挥.

二、公民监督在县级政府执行法律中的定位

自20世纪60年代美国实行“伟大社会运动”和“新公民参与运动”以来,公民监督在法律执行中的作用逐渐为人们所认识并成为关注的焦点.公民监督是公民参与政府管理的重要方式之一,是实现法律目标、解决社会问题的必不可少的环节.

(一)监督政府是宪法赋予每位公民的正当权利

我国的根本政治制度是人民代表大会制度,国家的一切权力属于人民,政府行使权力对人民负责,受人民监督.我国宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民群众的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民怎么写作.”③,第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利”④.这可看作是公民监督政府执行法律的法律依据.温家宝总理在十一届全国人大会议上的《政府工作报告》中强调,要深入推进政务公开,完善各类公开办事制度和行政复议制度,创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行⑤.因此,我国各县级政府在执行法律的过程中要尊重宪法赋予公民的监督权,积极构建与实施公民参与的监督制度,主动接受公民监督.

(二)公民监督是县级政府实现法律目标的重要保障手段

一定的法律是为一定的法治目标怎么写作的,不同的法律是根据不同的目标群体而制定和执行的.法律目标的实现除了依赖“善法”的制定、有力的执行等因素,也依赖于及时、准确、顺畅的执行反馈与偏差纠正.

公民既是法律的监督者,也是受众,这一双重身份决定了公民在法律执行反馈机制中的特殊地位.一方面,公民通过监督能更及时、有效地将自身的执行评价通过信息传播渠道反馈给法律的执行者,以便于执行者调整执行方式、纠正执行偏差；另一方面,公民监督能最大限度地反映民意,使法律执行提高公民的认可度和接受性,从而减少执行阻力,最大限度地保障法律的顺利执行、实现法律目标.

(三)公民监督是合理控制县级政府的自由裁量权的重要途径

自由裁量权是行政权力的一项重要内容,是我国县级政府在执行法律过程中运用最广泛、最频繁的一种权力.一项法律是对一个区域范围内特定问题的一种未来的抽象和把握,具有抽象性与普适性.各县域对于上级区域而言属于次区域,次区域的法律执行者必须根据法律精神与实质内涵进行“再政策”,“再政策”的过程要求自由裁量权的存在.

然而自由裁量权不是一种绝对权力,其运行受到外部与内部的双重制约,公民监督是外部监督的重要方式.在县级政府执行法律的过程中,一方面公民监督通过法律执行过程的参与,防止自由裁量权运用不够,避免法律功能的萎缩；另一方面,公民监督能防止自由裁量权超过必要的限度,避免破坏法律的合法性和侵害公民的权利.

三、公民监督县级政府执行法律的现状

县级政府是我国法律的主要执行者,其法律目标的顺利实现、权力的合法运行离不开有效的外部监督,公民监督是外部监督的重要组成部分.现阶段,县域内的公民监督并不能发挥实际作用,基本处于“弱监”状态,主要表现在以下三个方面：

(一)公民监督地位较低

在县级政府执行法律的过程中,其监督机制应该由内部监督和外部监督构成.内部监督主要指县级政府内部的非执行主体的监督部门,例如县监察局等,以及执行主体内部负有监督职责的人员,例如执行机构或队伍的负责人等.外部的监督机制应由包括县人大、县政协、县纪委、基层人民法院、检察院、新闻舆论、公民监督等在内组成的监督网络构成.

在现实中,县人大和县政协的法定监督职能往往无法发挥实际作用；县纪委和司法部门多数是被动监督,当执行主体中出现党员违法违纪或涉及行政案件、职务犯罪时,县纪委与司法部门才行使监督权；新闻舆论与公民被寄予监督法律的期望.但在所有的监督主体中,公民监督的排序较后,地位较低.当县级政府执行法律的过程中接受外部监督时,公民监督往往不被重视甚至被忽略.多数县级政府只是被动地接受公民的质疑与建议,而不主动要求公民参与法律的执行监督.公民监督的社会价值和现实意义没有为各县级政府所充分认识.

(二)公民监督的片面性

我国幅员辽阔,存在多个社会阶层.在各个县域内,公民的参与热情、政治觉悟水平等参差不齐.对一项法律执行的全过程,公民难以面面俱到；对所有法律的执行,公民的监督也难以一一进行.

全民监督,是脱离实际的做法,是不可取的.但实行部分公民监督,又难以代表各利益阶层的需求.这导致了在存在公民监督的县域中,行使监督权的公民往往不具有代表性.他们多数来自较高的社会阶层,受过良好的教育,并有较高的经济收入.这导致监督法律执行的人不能代表最广大人民的利益,代表的是特定群体的需要,表达的是特定利益,而不是公民的普遍利益.同时,这类监督者监督政府执行法律往往具有防御性,以保护现有特定群体的权利,避免政府执行法律所带来的冲击.

(三)公民与其它监督主体的合力不足⑥

在我国,法律执行的监督主体较广泛,包括权力机关、行政机关、司法机关、政协、新闻媒体、人民群众等.他们以不同的形式在法律执行过程中发挥着各自的监督功能.但是,在实际工作中,公民与其它监督主体还存在着不协调的地方,彼此之间未能紧密配合、有效工作,体现多元监督主体的优势.例如,党的县级纪律检查委员会通过对党员的监督,可在一定程度上防止法律执行偏差的出现,但纪委的监督不具有法律效力,也无法对法律执行的全过程进行动态监督.党的这一监督方式基本上排除了公民参与其中的可能性,二者处于分离的、各自监督的状况.司法监督部门采取的是“不告不理”原则,即在法律执行期间若无行政诉讼请求,司法部门将不予受理.公民与司法部门的配合在现实生活中也较少,除非涉及公民个人的直接的切身利益,少有公民将涉及公共利益的法律执行机关作为被告提出行政诉讼.

四、公民监督县级政府执行法律现状的原因分析

造成县域内公民监督法律执行现状的原因是多方面的,主要包括主观原因和客观原因两方面,具体如下：

（一）公民监督意识薄弱

国家的一切权力来源于人民,人民是政府工作最广泛的监督者.虽然我国宪法、刑法和信访条例等法律法规规定了我国公民所享有的监督权以及对公民行使监督权的保障,但公民对自身的权利并无清晰、全面的认识,不知道如何行使法律赋予的权利甚至不知道自身享有监督权.公民受“官本位”封建思想和“强政府―弱社会”的现行体制的影响,弱化了自身的主人翁思想,对国家机关及其工作人员心存畏惧.再者,我国各地区公民的文化素养参差不齐,文化素养较高的公民在一定程度上能主动、积极地反映自身的监督愿望并参与到实际的政治生活中.但在广大边远地区,受经济条件的制约,人们无暇顾及自己是否享有、行使了宪法赋予的监督权,也不了解法律执行的状况,因此,更加难以形成强烈的监督意识,并为法律执行提供建议.

(二)具体监督途径缺乏

在立法层面上,虽然我国从宪法层面规定了公民享有监督权,却未对公民监督权行使的方式、途径等做出详细规定,公民行使监督权缺乏实际途径.监督途径缺乏的最主要体现是我国尚未制定一部具体的规定公民监督权的部门法,以和宪法的一般性规定互相配合,在宏观和微观两个层面上规范和保障我国公民行使监督权.同时,我国虽已出台一系列关于权力监督方面的法律法规,但多属宏观层面的规定,原则性的法律规定较多⑦,缺乏详细的实施细则,可操作性弱,难以发挥实效.关于权力监督的条文和规定,同时也处于零散的、未系统化的状态.在行政层面上,由于公民行使监督权的具体途径缺乏必要的法律依据,我国绝大多数县级政府并未主动建立公民监督渠道,这致使公民的监督意见缺乏表达渠道,其权利行使极易停留在法律的规定层面,难以真正落实.

(三)缺乏必要的法律保护机制

完善的公民监督法律保护机制是一个地区公民监督程度较高的重要表现之一,但公民行使监督权的法律保护制度在现实生活中并未完整建立,公民监督处于孤立无援的尴尬境地.在物质方面,公民行使监督权的花费无法得到县级财政的支持,所需费用均需个人承担.若实行全程、多方位的法律执行监督,监督成本的可能过高.过高的监督成本也在一定程度上会削弱公民监督的实际作用.在权利救济方面,公民行使监督权容易触动某些国家机关及其工作人员的利益,易遭受打击与报复,公民的监督权遭受非法侵害时,需要有完善的权利救济体制来保障公民的合法权利.在实际中,多数公民选择了“”等方式以维护自身的合法权利,选择司法途径进行行政诉讼的较少,但效果均不佳.

(四)配套设施建设薄弱

公民监督需要有效的政府回应机制、行政问责机制和完善的外部监督系统的支持.否则即便公民进行法律执行监督,并提出修改建议,而作为执行主体的县级政府,可能以地区利益等各种理由置公民的监督于不顾,或拒绝公民提出的要求改变执行方向的合法、合理要求,不对法律的执行做出任何修改而按照已定的计划执行.同时,由于外部监督系统在各县域内并未健全,公民和各外部监督主体之间难以相互配合、形成合力.

五、结语

造成县域内公民监督主体地位弱化、监督权利虚化的原因是多种多样的,但不可否认的是,县域内基层的实现机制不完善是其中最重要的原因.途径的匮乏,使公民监督权行使留置于条文；保护机制的不完善,使监督权的运用易遭到打压；配套设施的不完善,使监督权的行使效果大打折扣.在的时代背景之下,如何探寻公民监督权利的实现途径、如何完善公民监督的配套制度,将是每个县级政府不可回避的问题.

注释：

①国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见．

②中华人民共和国宪法修正案第二十四条（2004年3月14日全国人民代表大会公告）．

③中华人民共和国宪法（1982年12月4日全国人民代表大会公告）．

⑤温家宝于2011年3月5日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上所作的政府工作报告．

⑥公民与其他监督主体的合力不足,已成为学界的共识；刘新梅．法律执行的监督机制研究．华东师范大学．2009．

⑦权力监督类的规范呈空洞化、宏观化成为我国监督制度中的一个突出弊病；刘雨果．解析法律执行的主体缺陷与监督困境．生产力研究．2009(14)．