婴幼儿食品安全风险防范机制的法律建构

点赞:6085 浏览:19354 近期更新时间:2023-12-24 作者:网友分享原创网站原创

【摘 要 】我国仍未建立起完善的婴幼儿食品安全风险防范机制,表现为立法不完善、风险评估机制不健全、分段监管的弊端未彻底纠正等.在大部制改革背景下,文章指出食品安全风险防范机制应兼顾科学性和性,以此为原则,逐步建立健全现行立法、建立多元化的评估机制、划拨风险防范专项资金、构建以常态化项目为主的监测机制.

【关 键 词 】食品安全 婴幼儿 风险防范 法律建构

【中图分类号】C962 【文献标识码】A

风险防范是婴幼儿食品监管的核心

婴幼儿是一个特殊的人群,根据2010年修订的婴幼儿食品新标准的规定,婴儿是0到12月龄,幼儿是12到36月龄.这一群体对食品的需求有着与成人不同的特征:第一,对食品刚性需求强.尤其是0到6个月的婴儿,饮食比较单一,乳粉是其唯一的营养源.

第二,对某种食品依赖性强.由于婴幼儿肠道适应能力弱,频繁更换不同品牌的乳粉会引起消化不良,因此婴幼儿往往会长期食用同一个品牌的乳粉.

第三,婴幼儿对食品不良反应迟钝.由于婴幼儿的心智发育尚未健全,对于食品所引起的不良反应不能很快感知,或者感知后不能清楚地表达出来,家长不易察觉.

基于上述分析,一旦婴幼儿食品中存在危害因素,它对婴幼儿的伤害是持续的、长期的,同时又是极为隐蔽的.婴幼儿食品安全一旦出现问题,容易形成区域性、群体性的严重事故,之前的“三鹿奶粉事件”和“阜阳大头娃娃事件”就是很好的证明.因此,风险防范是婴幼儿食品监管的核心,只有以“事先预防”为核心,建立健全婴幼儿食品安全风险防范机制,才能真正保障婴幼儿身心健康.

婴幼儿食品安全风险防范体系的缺失

食品安全标准立法不健全.首先,立法缺乏对婴幼儿食品明确的界定.《食品安全法》对婴幼儿食品的规定仅有三条,对婴幼儿食品的含义、特征、适用范畴并未界定,致使市面上婴幼儿食品鱼龙混杂.突出表现在:第一,婴幼儿食品、婴幼儿药品没有明确区分.2014年“3.15”晚会曝出浙江康诺帮用药品鱼肝油冒充婴儿用品鱼油,所的鱼肝油本属于药品,却被当做婴幼儿食品生产和销售.浙江一家鳕鱼油公司生产负责人坦言,鳕鱼肝油虽然是针对婴幼儿销售的,但并没有参照婴幼儿食品的相关标准.第二,婴幼儿食品和一般儿童食品相互混淆.婴幼儿免疫系统脆弱,对食品的营养标准和安全标准高于普通人群.现在的立法只对乳粉明确规定必须标明年龄段,对于其他的辅食都没有规定标明适用年龄,导致消费者购写时往往会将3岁以上儿童食品当做婴幼儿食品来购写,尤其以饼干等零食最为突出.

其次,我国立法规定的婴幼儿食品种类过于狭窄.2010年婴幼儿食品标准远远不能概括现今市场琳琅满目的婴幼儿食品.需要特别指出的是,我国婴幼儿食品标准立法过于偏重乳粉,对于其他辅食除了2010年颁布的《婴幼儿食品安全国家标准》外,几乎没有相关规定.事实上,婴幼儿一般从六个月就开始添加辅食,随着婴儿月龄的增长,食品种类越来越广,乳粉只是其中一部分.大量辅食安全标准的缺失致使相当多的婴幼儿食品处于监管的真空状态,也凸显出婴幼儿食品安全监管领域风险防范意识的匮乏.

再次,产品标识不规范.发达国家都有对婴幼儿食品标识的专门规定,美国联邦法规(CFR)第105部分要求,含有2种或2种以上组分的婴儿食品,其标签上应标出组分名称,包括使用的调味料、风味剂.第107部分规定了婴儿配方粉的术语、定义、标签要求等.欧盟食品委员会早在2003年就对婴幼儿配方食品的定义、新成分的规定、标签要求、营养标签参考值等进行了修订和完善.①我国现行标识立法主要有《预包装食品标签通则》、《预包装特殊膳食用品标签通则》、《食品营养标签管理规范》和《进出口食品标签管理办法》,这些法规都没有专门对婴幼儿食品标识作出详细、明确的规定.

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风险评估体系不完善.风险评估是对食品、食品添加剂中的物理性、化学性危害进行评估,包括确定其是否有危险、危险的特征和程度如何等.在美国,风险评估被认为是食品安全管理的重要手段,由联邦机构负责食品安全风险评估,建立评估协会.②我国的风险评估制度刚刚起步,突出的问题是:评估制度过于技术化,忽视了社会公众的主观感受.从《食品安全法》和《食品安全风险评估管理规定》中可以看出,法律将评估活动界定为一个纯技术层面的行为.对此,陈君石院士也曾指出:“风险评估是一个由科学家独立完成的纯科学计数过程,不受其他因素影响”.③强调风险评估的科学性无可厚非,但风险评估是一个社会政治过程,交织着不同主体的价值评价,因此专家的科学分析只是构成决策基础的一个方面,最终的决策还需要广泛听取食品生产者、经营者、消费者的意见,权衡政治、经济、社会等因素做出评判.而我国的风险评估制度长期以来过于倚重专家的技术性分析,将公众排除在评估过程之外,造成了风险评估公信力下降,对于公众比较关注的婴幼儿食品尤其如此.比如:在2010年“圣元奶粉事件”中,公众普遍对卫生部的结论充满质疑,甚至有家长提出要亲自送检奶粉,这就是风险评估过于技术化的后果.

缺乏统一的监测机制.2013年国家进行大部制改革,将食品安全监测划归食品药品监督管理总局,对生产、流通、消费环节食品安全的安全性、有效性实施统一监督管理,执法模式由多头变为集中,有利于形成统一的监测体系,消除分段监管形式下监测标准各异的弊端.但是,婴幼儿食品风险防范是一个很复杂的过程,作为主要的食品药品监管机构的食品药品监督管理总局没有精力、也没有能力事必躬亲地负责每一个环节的监测,因此即使是由食品药品监督管理总局统一管理,也需要各个部门的通力协作.但是,我们仍面临着在食品药品监督管理总局的统一领导下如何构建系统有效的监测体系,如何解决“分段监管”模式下分工不明、职能交叉、政出多门等诸多问题,食品监管领域面临着巨大障碍.

资金投入不足.2011年全国教育财政支出16116亿元,占财政投入总支出的17.9%,比上年增长28.4%;医疗卫生支出6367亿元,比上年增长32.5%;社会保障和就业支出11144亿元,比上年增长22%.但相较于这些项目,我国用于食品和药品监督管理事务的投资仅增加9.81亿元,相比上一年,增长仅为8.55%.④资金不足制约了食品监测体系的发展,表现为:首先,监测种类有限,手段落后.我国残留物监测种类较少,即使是监测数量比较多的动物及动物源性食品残留,监测种类也不到美国的1/3,以单残留检测方法为主,技术手段落后.其次,资金不足制约了信息公开平台的建设.美国PulseNet实验室覆盖46个州,通过分布各地的网络平台将监测数据进行交流和对比,在风险识别、预警和控制过程中发挥了重要的作用⑤.而我国信息采集技术开发利用少,数据相对分散,整体质量不高.第三,基层监管力量不足.美国在基层设立“食品安全监察员”,负责样品采集、加工过程控制和农药的施用,有效监控了国内超过90%的源头食品安全.我国超过半数以上的县级监管机构没有专门的食品安全科室,乡镇一级更是连专门的食品安全监管人员也不齐备.⑥ 完善婴幼儿食品安全风险防范体系的对策思考

明确食品安全风险属性.建立完善的食品安全风险防范体系要立足于对食品安全风险属性的全面分析,这样才能起到事半功倍的效果.食品安全风险具有自然性和社会性双重属性:一方面食品安全风险来源于食物成分中本身存在的生物性、化学性、物理性危害,其负面后果根据伤亡人数,可以通过数学公式或模型进行精确的计算,具有实证性,属于客观实在的范畴.


另一方面,食品安全风险还是一种社会现象,其风险内容除了本身存在的物质性危害,还包括社会公众的感受及道德评判,属于主观意识范畴.⑦基于上述分析,我国食品安全风险的内容,不仅应包括已经发生的、危害结果比较确定的风险,还应包括科学上尚未确定,但广大消费者反应强烈,专家之间也存在争议的风险议题.比如“三聚氰胺事件”后奶粉的风险防范成为重点,但是同样应关注到婴幼儿其他辅食的安全问题.在具体的改进措施中,应将社会公众的感受和价值评判纳入进来,注意食品安全风险防范体系科学性与性的平衡.

完善食品安全标准法规.立法的完善着眼于实体和程序两个方面.在实体方面:首先,在《食品安全法》中设专章对婴幼儿食品的定义、种类、标识作出统一规定,明确食品和药品的区别.食品首先应满足口味、营养的需要,药品用于防范、治疗疾病.针对现在大量的婴幼儿营养品、保健品,可以借鉴美国《膳食补充剂健康和教育法》增设膳食补充剂和医用食品两个食品种类,同时设立相关的标准.

其次,对除了乳粉之外的其他主要辅食,如婴幼儿保健品、婴幼儿调味品、婴幼儿速冻食品,尽快出台相应的食品安全标准.

第三,在食品标识方面,对于0到3岁的婴幼儿食品,规定其统一的标志,并且标明适用的月龄,以区别于普通的儿童食品.婴幼儿食品标识中,配料表应当清晰完整,同时附加参考值,重要成分必须有科学严谨的营养说明,不得进行任何夸大的宣传.⑧

在程序方面,注重立法的公开性,透明性.食品安全风险监管机构应当组织由广大消费者组成的社会公众组织,以听证会或座谈会的方式听取他们对某一领域食品安全风险监管的价值趋向和标准判断.在充分考虑公众主观感受的基础上形成若干个备选方案,然后由专家组成委员会对方案进行专业的绩效分析,形成立法草案.方案应当由食品监管部门、专家机构和社会公众组织组成的三方会议最终确定.在立法过程中,公众组织应当全程参与,并且随时可以发表意见.

建立健全多元化的风险评估机制.多元化的评估机制的核心是,将广大消费者纳入到评估机制中来,并且发挥重要的作用.风险评估机制由风险性分析、风险管理和风险交流三个模块,在实施过程中应当注重科学性和性的平衡.风险性分析主要是确定危险物的范围和特征,评估其危害程度,通常需要通过法律或专家经验确定.评估专家事先并不预设评估标准和倾向性结论,而是对广大消费者进行访谈,通过开放式的访问和深度的调查,了解公众对某种食品风险的关注度,以此作为风险性分析的基础.⑨

风险管理以风险性分析为基础,在风险管理中,不仅要考虑技术因素,还应当考虑政治、文化、心理、道德等方面的因素,这些因素会影响消费者对风险监管措施的选择.风险信息交流是双向的,一方面,要求各级政府在专门的网站上提供食品的信息公告,保障消费者的知情权和监督权,建立深入乡镇一级的婴幼儿食品风险通讯系统,列出各种主要的婴幼儿食品安全风险发生的概率、产生的原因和和预防预警措施.

另一方面,要建立公众意见发表平台,公众可以随时通过平台对近期的立法或行政行为进行评价.总之,风险评估不是政府的“独角戏”,而是由专家和广大消费者共同参与的,旨在建立一种稳定的信任关系的社会政治行为.

建立常态化的项目监测机制.我国食品安全监测应避免走分段监管的老路,建议将原有的部门分段纵向监测机制改革为以项目为标准的横向监测机制.建立若干常态化的食品安全项目,由专门组织统一安排,明确各项目内容、负责的部门及职责.具体措施为,由食药品管理总局设立专门的婴幼儿食品安全风险监管机构,该机构由通过严格程序遴选的专家组成,直接受食药品管理总局的领导,独立于其他机构,对婴幼儿食品生产、流通、销售整个产业链存在的风险行使统一的监管权.专家必须是某一领域食品安全风险防范的权威,但其知识背景应当多元化,善于运用科学的、哲学的、学的方法来实施食品安全监管,这样才能保证专家以包容的方式与公众进行有效的沟通与交流.⑩

工作模式为,风险监管机构定期组织听证会或深入群众调研,广泛听取社会公众的意见,然后经过精确的数据或模型分析确定不同食品安全风险监管项目.通过风险评估来确定项目负责的机构和协作机构,并明确权责,从而克服因分段监管导致的食品安全风险信息的片断化状态,形成系统的、常态的、可预期的食品安全风险监管模式.婴幼儿食品安全风险监管机构围绕着项目实施建立起有效的“考评与问责制”,使整个项目始终处于可控状态,对于实施不力的项目问责主管单位,甚至可以裁撤一些项目.

设立婴幼儿食品安全风险防范专项资金.食品药品管理总局划拨婴幼儿食品安全风险防范专项资金,资金数额不应低于国家对教育的投入.明确资金的用途,主要用于监测实验室的构建、监测设备的购置、相关信息平台及数据库的建立、监管人员的培训及监测覆盖范围的扩充等.加大对基层食品安全工作的投入,将专项资金链延伸到乡一级,建立自下而上的食品安全监管体系.在基层建立一支专职的食品安全监督员队伍,加强对婴幼儿食品原料的监管,从源头上防范食品风险.资金的投入围绕项目预算展开,将原来以行政为主的资金投入方式改革为以项目投入为主,各省级食品药品管理部门应当定期对资金使用情况进行监督,保障资金有的放失.

(作者分别为河北科技师范学院文法学院讲师,河北科技师范学院文法学院教授;本文系河北省科技厅软科学课题“完善河北省婴幼儿食品安全法律保障机制对策研究”和秦皇岛市科技局课题“食品安全风险预防机制研究―以秦皇岛市为背景”成果,项目编号分别为:13455508、201402B056)

【注释】

①廖茂斌:“我国食品安全警体系的发展现状及政策建议”,《商品与质量》,2013年第5期.

②李业鹏:“美国食品安全系统(编译)”,《中国食品卫生杂志》,2001年第4期,第46~47页.

③赵鹏:“以食盐加碘风险评估为例的研究”,《中外法学志》,2014年第1期,第34~35页.

④⑥ 彭亚拉,郑风田,齐思媛:“关于我国食品安全财政投入的思考及对策―基于对比分析美国的食品安全财政预算”,《战略与决策》,2012年第7期,第16~18页.

⑤江国红,常改:“加速建立我国食源性疾病监测预警与控制网络”,《中国公共卫生》,2005年第8期,第1020~1021页.

⑦⑨⑩戚建刚:“食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意”,《中外法学》,2014年第1期,第49页,第56页,第63页.

⑧柴秋儿,李惠宜,陈岩等:“浅析婴幼儿食品中食品添加剂的使用管理问题”,《中国食品添加剂》,2010年第1期,第63页.

责编 /于岩(实习)