复议前置适用的再

最近,某市工商局适用《中华人民共和国企业法人登记管理条例》处理一个案件,因行政处罚相对人不服处罚直接向当地法院提起行政诉讼.市工商局向法院提出：依据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》(简称《条例》)第32条“企业法人对登记主管机关的处罚不服时,可以在收到处罚通知后十五日内向上一级登记主管机关申请复议.上级登记主管机关应当在收到复议申请之日起三十日内作出复议决定.申请人对复议决定不服的,可以在收到复议通知之日起三十日内向人民法院起诉等”的规定,该案属于行政复议前置,未经行政复议程序的法院不应立案.

那么,该市工商局的意见是否正确呢

行政诉讼和行政复议是我国目前解决行政争议的主要途径,也是解决行政争议两种法律制度.行政复议是一种行政救济途径,属于行政监督；行政诉讼是一种司法救济途径,属于司法监督.学者蔡小雪在其所著《行政复议与行政诉讼的衔接》一书中认为：一些单行法律法规中只规定行政处罚相对人对行政机关的具体行政行为不服,可以申请行政复议,未规定可以直接向人民法院提起诉讼,此种规定属于“复议前置”.这种解释和做法是否正确呢

要回答这个问题,首先要弄清楚什么是行政复议前置.所谓行政复议前置是指依照法律法规,公民、法人或其他组织不服行政机关的处理决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,必须先向行政机关申请复议,对行政复议决定不服的,才可以向人民法院起诉.也就是说,公民、法人或其他组织在法定复议期限内未申请复议或者在复议期间,都不能向人民法院提起行政诉讼,只有等到复议决出后才能起诉.

按照蔡小雪的理解：“被处罚人对工商行政管理机关的处罚决定不服的”,“可以在收到处罚通知之日起十五日内向上一级工商行政管理机关申请复议”,也“可以”接受.但笔者认为,这是对复议前置扩大解释,不符合法律规定.这种理解的前提,是行政相对人只有申请复议权,而行政诉讼权也是受处罚人的法定权利.《中华人民共和国行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议.对复议不服的,再向人民法院提起诉讼：也可以直接向人民法院提起诉讼.法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定.”《最高人民法院关于执行(行政诉讼法)若干问题的解释》第33条第一款规定“法律、法规规定应当先申请复议,公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的,人民法院不予受理”,第34条、第35条又分别规定了“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序”的两种情况的受理规定.可见,行政复议与行政诉讼是以公民、法人或其他组织自由选择为原则,以行政复议前置为例外.“复议前置”必须由“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼”.“可以”的法律含义在法律界是有共识的,表示对行为方式的允许和选择.当法律条文规定“可以”实施某种行为时,并不禁止与之相对的其他合法行为.所以,《条例》第32条只指出了一条行政救济途径,并非要求行政相对人必须那样做,更没有排除行政相对人的行政诉讼的权利,将其理解为复议前置是错误的.

法律是社会公正的基本保障.法律法规之所以设置行政复议前置程序,主要是为了贯彻行政救济穷尽的原则,加强上级行政机关对下级行政机关的监督,简便快捷地处理行政争议,减轻司法机关的压力.但是,在我国现行行政复议制度中,复议机构缺乏独立性、专门性,复议程序也不甚规范、完备,实际运作中远未达到其作为行政监督和行政救济机制所必须要求的那种规范化.因此,行政相对人对行政复议程序的认可程度并不高,且处于弱势,如果扩大复议前置,人为地将行政复议程序强加于行政相对人,将大大增加行政相对人维护自己合法权益的成本.这样做,对行政相对人是不公正的,也有违法律法规.

(作者单位：山东省德州市武城县工商局)