沿海滩涂的概念和法律属性

[摘 要]我国对沿海滩涂的利用在不断增多,但由于其特殊的地质学特征,我国土地和海洋类法律对其概念的规定却产生了分歧,本人认为沿海滩涂是一个不可分割的整体,同时从历史、借鉴国外和可持续发展等角度来看,其法律性质也应是海域,所有权属于国家,由海洋主管部门进行调整.

[关 键 词 ]沿海滩涂；概念；法律属性；可持续发展

[中图分类号]D921 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）12 — 0062 — 02

沿海滩涂作为巨大的土地后备资源已经越来越受到重视.以江苏省为例,江苏拥有滩涂面积1031万亩,占全国1/4以上,而且仍然以每年3万-5万亩的速度淤涨,而江苏的人均耕地占有量仅为0.87亩,为此,《江苏沿海地区发展规划》规定,到2020年计划匡围滩涂270万亩.随着开发进度,因沿海滩涂、围塘等的征收而引发的矛盾也频频出现.主要集中在征收补偿问题上,将沿海滩涂定性为土地或者海域的补偿金相差几倍甚至几十倍.因此学者、律师、群众纷纷呼吁,国家应尽快明确滩涂、围塘等的属性,出台相关法规,以维护滩涂、围塘使用者的权益.

一、沿海滩涂的概念

(一)地质学上沿海滩涂的概念

沿海滩涂实际上是大陆和海洋的过渡地带,在自然属性上,一般将沿海滩涂分为三部分：（1）潮上带,指平均大潮线以上的淤泥质沉积地带,此地带虽靠近海洋,但并未被海水淹没；（2）潮间带,指平均大潮线与平均低潮线之间,即潮间带之间的泥质、砂质和岩滩等沉积地带,该地带会间歇性的被海水淹没,属于典型的滩涂,或者是狭义的滩涂；（3）潮下带,指平均低潮线以下的浅水区泥砂质沉积地带,该地带是常年被海水淹没的,只是海水较浅.虽然沿海滩涂在地理特点上可以分为三个部分,但实际上它们是一个互相联系的整体,在生态功能上是不能分割的,而且在实际中也是常被作为一个整体来开发利用的.

(二)法律上沿海滩涂概念的冲突

目前法律上并没有一个明确而独立的概念.海洋和土地管理相关的法律都将其纳入调整范围,对其概念和范围的规定也发生了冲突.

1.海洋类法律对沿海滩涂的界定

《中华人民共和国海域使用管理法》第2条规定,“本法所称海域,是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土.本法所称内水,是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域.”因此,海岸线便成了海域与陆地的分界线.海岸线是平均大潮时水陆分界的痕迹线.据此可见,沿海滩涂中的潮间带和潮下带是属于海域的,但不包括靠近海岸部分的陆地.

《海洋环境保护法》第95条规定：“滨海湿地,是指低潮时水深浅于 6 米的水域及其沿岸淹湿地带,包括水深不超过6米的永久性水域、潮间带（或洪泛地带）和沿海低地等.”据此,沿海滩涂虽也属海洋的一部分,但这里的滨海湿地与地质学上的沿海滩涂是同一个概念,包含三个部分.

这样,在海洋有关的法律中沿海滩涂的外延已经发生了分歧.

2.土地相关法律的规定

我国《民法通则》第74条规定,集体所有的财产包括法律规定为集体所有的土地、滩涂等.最新颁布的《物权法》第48条也规定除法律规定属于集体所有的外,滩涂属于国家所有.根据《土地管理法实施条例》第2条规定,依法不属于集体所有的滩涂及其他土地,属于全民所有,即国家所有.可见,我国民法通则、物权法和土地管理法将滩涂作为土地的一种形态,而且这些法律中并没有规定滩涂仅指海水线以上的部分.

由此可见,我国在立法上对沿海滩涂的概念是矛盾的,两部分的法律既存在重叠,也有冲突.

(三)冲突的解决

很多学者提出了解决冲突的方案,典型的观点是将潮上带作为土地,而将潮间带和潮下带作为海域的一部分.这样可以兼顾土地和海洋管理部门的权力,节省立法成本,具有合理性,但也存在着很大的缺陷.

沿海滩涂不仅仅是一个法律概念,它更是一个完整的生态系统,如人为分割,会因为割裂其联系,导致生态功能失调,产生严重的后果.所以我们在法律上应遵循沿海滩涂的自然属性,将其视为一个不可分割的整体.同时,根据可持续发展理念我们也要全面地考虑滩涂的生态功能,将沿海滩涂在法律上作为一个整体看待.因此本人认为,沿海滩涂在法律上的概念应与地质学上的概念一致,包含潮上带、潮间带和潮下带三部分.

二、沿海滩涂的法律属性

那么应将滩涂作为土地的一部分还是海域的一部分呢?该问题的实质是沿海滩涂在法律上的性质问题,即其法律属性.确定沿海滩涂应作为海域还是土地,以此为出发点,才能确认滩涂使用权利的性质,也才可以为主管部门确立一个可以依据的法律标准.〔1〕

沿海滩涂是一个地质学上的概念,由于其特殊的地理属性,虽然人们对沿海滩涂有了一定的利用,但也仅限于近海捕捞和航运,相对于浩渺无边的海洋,人类的利用规模非常有限,人们可随意使用,并不必担心会与他人产生冲突,所以长期以来沿海滩涂并不是一项稀缺性资源,所以并不需要传统民法定纷止争、物尽其用的功能的规范.而按照传统民法理论,物权的客体必须为特定物和独立物,未经特定化因无从支配和公示而无法成为物权的客体,这也使沿海滩涂设定私权缺乏一定的可行性.〔2〕因此传统民商法理论没有过多的涉及有关沿海滩涂的法律规范.在我国,因没有先例可循,对沿海滩涂的法律调整存在很大争议,立法上也有很多冲突.

(一)土地权属说

如果依据现行法律和国务院批准的土地分类,滩涂属于土地范畴,则沿海滩涂存在国家和集体所有两种形式.对滩涂的使用,按照物权法上土地的用途,分为两种,一是在建设用地上设立的土地使用权,另一种是在农用地上设立的土地承包经营权.〔3〕相应的沿海滩涂也应由土地管理部门进行行政管理,核发土地使用权证.

（二）海域权属说 如按照海洋环境保护法和海域使用管理法的规定,沿海滩涂有大部分属于海域,则其只能归国家所有,个人或者单位可以获得海域使用权,由海洋行政主管部门进行管理,核发海域使用证.

(三)本人观点

本人认为,如果想要节约立法成本,对现有法律不进行较大改变,则可将沿海滩涂作为海域的一部分.之所以持此观点,有如下几点理由.

1.沿海滩涂的功能更接近于海域

目前对沿海滩涂的利用主要集中在海水养殖、盐业、旅游、湿地生态保护等方面,这与海域的功能基本一致.虽然,沿海滩涂也可以通过填海造陆、围垦等变为建设用地或者农业用地,但由于成本和技术问题,范围还是相当有限的,而且本人认为,通过填海造陆和围垦,已经将原来的沿海滩涂在地理性质上变为真正的土地,也就不再是沿海滩涂,应该通过征收等形式予以变更.所以与海洋相连接的沿海滩涂在法律属性上应与海域一致.

2.将沿海滩涂视作海域是大势所趋

从历史上来看,我国法律将沿海滩涂作为土地加以规定不过是权宜之计,没有修订应该是没有意识到滩涂性质问题,而非有意为之.后来的《海域使用管理法》已经为修订土地管理利用类法律法规准备了衔接制度.

在海域使用管理法颁布之前,根据民法通则、物权法、土地管理法的规定,滩涂属于土地的一种,可以归集体所有,所以大量的沿海滩涂已经以集体的名义发包出去.针对这一情况,《海域使用管理法》第22条规定,“本法实施前,已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海,符合海洋功能区划的,经当地县级人民政府核准,可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会,由本集体经济组织的成员承包,用于养殖生产.”在我国集体经济组织主体虚位的背景下,将滩涂可以被集体经济组织所有,修改为沿海滩涂仅为国家所有,可以授权给集体经济组织使用,再由集体经济组织发包给其成员用于养殖生产.〔3〕可见,海域使用管理法将滩涂作为海域的一部分,我国应该逐渐有计划的修订土地管理类法律法规,使其与海洋类法律之间协调一致起来.

3.符合世界上绝大多数国家的立法例

在罗马法中,规定海岸延伸到冬季最所达到的极限,依据自然法而为众所共有的物.这种传统的对海洋和土地的划分,在当代也没有多少变化.在日本,认为海面以下的地域不是土地.而韩国对沿海滩涂的重视度更高,其将海岸带承认为一个独立的部分,既不归属于陆地也不归属于海域.认为海岸带是近岸带海域12海里和沿岸陆域1公里的范围.〔5〕 我国国土面积广阔,对沿海滩涂的利用度还不是很高,所以还没有像韩国那样独立立法的必要,但本人认为国际上通常的做法都是将沿海滩涂作为海域的,我国也可以借鉴国外经验,将沿海滩涂视作海域.

4.迎合了国家海洋战略的需要

国家的海洋能力（即海权）是指国家分配海洋战略资源的效率,这些资源被有目的整合在一起,以达到国家在海洋或者滨海地区的一种预想的最终状态.海权的获得是通过海洋的有形资源和无形资源的不断融合而实现的,它使国家能够利用其海洋基础资源并利用其外部的机会,建立有利于国家发展并且提高国家国际地位的持久性的海洋竞争优势.国家的海洋能力有赖于资源的有效利用,并与组织结构密切相关.海权只有在不断地战略实施中才能变得越来越强大,越来越有价值.〔6〕将沿海滩涂作为海域的一部分,实现海洋的完整性,显然会提高国家对海洋的利用能力,提升我国的国际地位,将沿海滩涂划入海洋类法律体系下调整是具有很大的前瞻性和战略意义的.

5.有利于贯彻可持续发展的理念

相对于土地的开发利用程度,人们对海洋的探索和开发还是相对有限的.从我国的实际情况来看,虽然我们改造自然的能力在不断加强,但由于认识的有限和经济利益的强烈刺激,我国对土地的开发利用还存在着盲目过度性和粗放性.而沿海滩涂具有着保护物种与生物多样性、净化环境、调节气候、稳定岸线、维系区域生态平衡的功能,其生态系统却比较脆弱,一旦开发利用不当或者过度,都会带来严重的甚至是不可逆转的不利后果.而对于海域的利用,目前还主要集中在养护、养殖、盐田等影响较小的方式上,相对而言破坏和污染的力度较小,且我国对海洋的开发利用较晚,相较于土地开发的粗放和保守,在开发和管理理念上,更为先进和科学.因此如果沿用海洋类法律制度对沿海滩涂进行调整、管理和利用,对于沿海滩涂的可持续发展更加有利.

综上,本人认为沿海滩涂应是包含滨海陆地、潮间带和浅海的整体,而且在目前法律制度下,将其法律性质视为海域更为合理.但随着对沿海滩涂认识的加深和开发利用,我国有必要在将来进行专门立法,届时可将沿海滩涂作为一个独立的部分进行专项管理.

〔参 考 文 献〕

〔1〕马得懿.法律视域下沿海经济带建设研究,北京：科学出版社,2011,（06）：24.

〔2〕马得懿.法律视域下沿海经济带建设研究,北京：科学出版社,2011,（06）：15.

〔3〕梁慧星.中国物权法研究〔M〕.北京：法律出版社,1998：581.

〔4〕张洪波.浅析滩涂的性质〔J〕.科技信息,2007,（13）.

〔5〕刘洪滨.韩国海岸带综合管理概况〔J〕.太平洋学报,2006,（09）.

〔6〕刘新华.论海岛对发展国家海权的战略意义〔J〕.中国海洋大学学报：社会科学版,2007,（04）.

〔责任编辑：陈 思〕