关于农村集体土地征收的法律探析

摘 要 随着我国经济的快速发展及城市化的推进,征收农村集体土地成为必然.本文从土地征收的法律法规出发,探析了土地征收过程中存在的问题,进而对完善我国土地征收制度提出了对策和建议.

关 键 词 土地征收 公共利益 征地补偿

中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-278-02

土地制度是农村的基础制度.2008年10月12日党的十七届三中全会通过的《决定》要求,“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则,进一步完善农村土地管理制度”、“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”.鉴于健全严格规范的农村土地管理制度,本文通过对当前的法律法规探析,着重分析集体土地产权、公益性、征地补偿等方面,以此来探讨如何完善我国土地征收制度的问题.

一、土地征收的法律探析

(一)探析集体土地产权

1.法律法规规定

《宪法》第十条、《土地管理法》第二条第一款与第八、十条、《物权法》第五十九、六十条都规定集体土地所有权的内容.

2.集体土地所有权的现状

依据上述法律法规规定,现阶段集体土地所有权主体有以下几种:(1)村农民集体,(2)乡镇农民集体,(3)村内多个农民集体如村民小组等.但是,对集体所有权的概念、性质、范围却没有具体界定.在现实中,我国的乡镇政府是国家机关,许多乡镇又没有集体经济组织,究竟谁是乡(镇)农村集体土地所有权代表也就模糊不清了.在农村中的村民小组虽是基础,但一没有法律地位,二没有经济核算形式,三没有办公地点,有的甚至连小组长也没有,遇事由各户联合推举一名代表.在这种情况下,土地所有权由谁来行使,怎么行使呢因此集体土地产权主体虚位.这样,一方面,农民缺乏行使集体所有权的组织形式或程序,导致农民失去了参与集体土地所有权行使的机会,严重挫伤了农民行使所有权的积极性,即使在行使自己的签字权利时也可能存在被代签的现象.另一方面,集体土地所有权的行使,实际上已经成了乡村干部的专利,进而土地集体所有也就成了他们的所有.但是他们并不是土地所有权人,因此为了迎合上级政府领导的意图和获取更多的个人利益,就任意处分土地,导致大量的农用地被转为建设用地,大量的耕地被严重的破坏.

3.明晰农村集体土地产权的意义

只有通过法律法规明晰农村集体土地产权,在土地征收时才能使集体土地所有权的得以真正实现,以便保护农民的合法权益,调动农民行使土地所有权的积极性,让农民增强主人翁意识,才能制约乡村干部、政府领导对集体土地的任意处分,才能有力地制止公权侵犯私权、行政权侵犯财产权的发生,使农民通过合法权利真正地维护自己的财产权.通过法律法规明晰农村集体土地产权,能够促进我国土地制度的完善,保障被征地农民的权利得到充分、有效地行使.

(二)探析土地征收与土地征用

1.法律、法规界定

宪法修正案(2004)第二十条规定:宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用.”修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿.”同时,根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正,将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”. 2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》第四十二条用的“征收”、第四十四条用的“征用”等.这些规定说明国家在对土地征收和征用的界定和保护上逐渐在取得进步,逐渐意识到了土地征收和土地征用的区别.但不足的是,这些规定还不够完善,并未对二者的使用范围给出明确的规定.

2.二者之间的关系

土地征收是指国家基于社会公共利益的目的,根据法律、法规规定,按照法定程序,以国家强制力为保障,从集体经济组织处有偿获取土地所有权的行为.土地征用是指国家基于社会公共利益的目的,根据法律、法规规定,按照法定程序,以国家强制力为保障,在紧急需要的状态下临时性从公民、法人和其他经济组织有偿或无偿获取土地使用权的行为.

二者之间的相同点:(1)二者的主体具有特定性.征收与征用土地是一种国家行为,是政府特有的一种权利,除国家外,任何单位和个人都不得以任何理由、任何形式对土地进行征收或征用.(2)二者都基于社会公共利益为目的.征收与征用土地都应当严格用于为社会公众怎么写作的公共设施和公益事业,以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目,并不以盈利为目的.(3)二者都具有强制性.任何被征地的单位和个人不得阻挠国家合法行使权利.

二者之间的区别:(1)法律效果不同.土地征收是土地所有权的转移,土地征用则是土地使用权的改变.这是两者最主要,也是最本质的区别.(2)适用的法律不同.土地征收适用土地管理法和城市规划法,而土地征用多适用调整紧急状态的法律.(3)适用条件不同.土地征收只要是为了社会公共利益需要就可以实施,没有要求具备紧急需要的状态.而土地征用一般适用于临时性的紧急状态及临时性的公共用途.(4)适用的程序不同.由于土地征收发生所有权的转移,实施程序比土地征用要更严格.(5)补偿标准不同.从物权的角度来看,土地征收是政府对集体土地所有权的占有,具有永久性,不存在返还的问题,因此补偿标准较高.而土地征用不改变所有权的实质,只是使用权受到了影响和限制,具有临时性,如果标的物没有毁损灭失,就应当返还原物,因此补偿相对较低.

(三)探析公共利益

1.法律法规规定

土地征收的目的是为了公共利益的需要,这也应成为征地范围界定的唯一基本准则.《宪法》第十条第三款、《土地管理法》第二条第四款、《物权法》第四十二条第一款、《城市房地产管理法》第六条、第二十条等都将征收的目的限定为“公共利益”的需要,但并没有对“公共利益”做出明确的界定.

2.公共利益的内涵

公共利益是一个极其复杂的概念.可以说,国内外学者在公共利益内涵的界定上见仁见智.但总体来说,公共利益一定是体现不特定的大多数人的利益,是符合公民个人利益最终的价值取向,具有客观性、社会性和正义性.

3.未明确界定“公共利益”范围所产生的影响

实际上,人们对“公共利益”的探讨已经很久了,也可以说是一个热门话题,但由于对土地征收中公共利益的界定存在技术上的困难,导致目前法律条文中未能对“公共利益”做出明确的界定.因此,我国的土地征收制度在目的性上体现了原则化,给政府职能部门和领导提供了很大的自由裁量权和自由发挥的空间.从而政府将大量的非公共利益用地也以“公共利益”的名义来征收,使得“土地征收”概念失去了真正的法律意义,让“公共利益需要”成为其追求自身需要的借口,大肆地征收土地,造成了大量土地的荒废,严重损害了集体农民的权益,影响了我国法治建设的进程和和谐社会的构建.

(四)探析征地补偿

1.法律法规规定

《宪法》第十条第三款、《土地管理法》第四十七、四十八条、《物权法》第四十二条第二款等规定了征地补偿相关的内容.

2.存在的主要问题

根据以上法律法规规定,我们可以看出:(1)土地征收补偿标准过低.虽然修订后的《土地管理法》提高了土地补偿的标准,但即便按30倍计算,以目前农产品的,补偿费仍然不高.而且农民得到的补偿费用是一种经济补偿,只是个相对固定的数额.这种补偿标准偏离了市场化取向,使得农民与土地进入市场后所获得的收益没有任何关系,极大地损害了农民的利益.(2)土地征收补偿程序简单.从《土地管理法》第46、48条的规定可以看出:我国征地项目审批过程是政府行为,是以土地使用年度计划和城乡规划为依据的.从方案书的提出到项目征地认证,集体尤其是农民在征地过程中的参与程度非常有限,缺乏表达自己意见的机会.(3)土地征收补偿标准的随意性较大.我国土地管理法对征地补偿标准做出的原则性规定,给各级地方政府以相当大的制定标准的自由空间,可以在不同农民进行商量的情况下单方面确定补偿标准并可随意降低补偿标准.同时,不少地方在执行补偿标准时往往就低不就高,使得农民的利益严重地遭到侵害.

二、解决对策和建议

(一)明确集体土地的产权

首先,在法律上明确农村集体土地所有权归村民小组.现行农村集体土地已基本上分给了村民小组,而乡镇集体经济组织和村集体经济组织已名存实亡,缺乏所有权主体的组织形式.同时,乡(镇)政府和村民委员会都履行或部分履行着行政职能,更多考虑政府利益的需要,而忽视农民的利益.因此,集体土地所有权应明确为村民小组,即集体土地归村民小组全体成员所有,原乡镇集体经济组织和村集体经济组织所有的土地按现有界址分别归属于相应的村民小组的全体居民所有.其次,在立法上对村民小组的民事主体资格做出确认,并澄清其功能,承认其法人资格,承担法律规定的权利义务,从而实现农村集体土地主体的实位.

(二)明确土地征收与土地征用的概念

通过立法,对土地征收和土地征用的法律制度作出具体规定.要重新界定土地征收和土地征用的概念和各自的使用范围,明确二者的法律效果、适用的法律、适用的条件、适用的程序及补偿标准.土地征收与土地征用虽一字这差,但内涵相差甚远.只有正确界定土地征收与土地征用,才能有效地促进政府在实施土地征收(用)行为时严格地依照法律法规和法定程序,保证政府土地征收(用)行为的合法性与正当性,制止政府权力的滥用,保护集体农民的合法权益.

(三)严格界定土地征收范围

由于“公益性”不易界定,可以采取排除法,把明显属于经营性用地的,不再由国家征收,对介于公益性和经营性之间的用地,可以引入听证、裁决机制等决定是否采取征收的办法.在听证和裁决的过程中挤压公益性和经营性用地之间的模糊空间,逐步形成公益性用地目录,逐步缩小征地范围.这样,我们可以根据土地征收的目的和盈利情况对征地行为界定为:公益性、准公益性和经营性.公益性用地以公共利益为目的且具有非盈利性.目前,可以把《划拨用地目录》规定的用地项目划入该范围.准公益性用地以公共利益为目的但具有明显的盈利性.经营性用地不以公共利益为目的,具有明显的盈利性,属于商业用地,在土地征收时不应具有强制力,应该利用市场机制解决.

(四)完善征地补偿制度

首先,建立征地评估机制,提高补偿标准.国土资源部:为切实保障被征地农民的合法权益,深化征地制度改革,从2009年起国家逐步适当提高征地补偿标准.国土资源部部长徐绍史指出:“完善征地补偿制度,补偿标准的确定要符合市场经济规律.”对于公益性用地,应充分考虑被征土地的价值、区位、市场供求情况和当地经济发展情况等因素,通过建立征地评估机制,提高对农民的补偿.对于非公益性用地,应实行“征购价”,按照市场价对集体土地进行征购,并给予合理补偿,从而体现农民对土地的权利,体现了市场经济公平竞争的原则.其次,建立多元化补偿机制.我国对失地农民的补偿安置主要是货币安置.这种方式对于政府而言简单,但对于一些农民来说,很可能成为社会不稳定的因素.因此,在当前条件下,可结合各地具体情况,选择创新不同的补偿方式.比如实物补偿(比较有效的是留地补偿)、将被征地农民纳入当地城镇职工的社会保障体系、入股参与经营按股份分红等.最后,建立有效的监督机制.通过监督机制的完善,使被征地农民充分地享有预征土地补偿标准知情权、土地补偿知情权、调查结果核准权、补偿方案听证权、拒绝补偿登记权、拒绝补偿安置手续权、对补偿标准争议权.

(五)完善土地征收相关法律制度的建设

首先,建立征地仲裁制度.征地仲裁机构应具有行政性与司法性相结合的特点,其组织独立于行政机关,采用准司法程序独立办案,不受行政机关及其官干涉,从而保证仲裁的公正性,使征地纠纷得到公正解决,被征地农民权益得到切实保障,维护社会的稳定.其次,加强法制建设.应尽快制定一部较为统一、完善的《土地征收法》,建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征收制度.

参考文献:

[1]庞洪斌.土地征用过程中的问题及对策.河北农业科学.2008.12(4).

[2]刘海云.从我国土地征用制度的变迁论土地征用制度的完善.改革与战略.2008(6).