在“人为本”的背景下看我国信访法律制度的缺陷和完善

摘 要 以人为本是科学发展观的核心,其最终的体现是和谐社会的建立.建立完善的行政救济制度是构建安定有序、公平正义、人权保障的法治社会、和谐社会的必要条件.新时期法制建设的滞后、公共管理和社会怎么写作的滞后、社会利益协调机制的滞后,在一定程度上促成了信访困境.

关 键 词 以人为本行政救济信访制度完善

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-188-02

以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观,是我们党从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想,是我们推动经济社会发展、加快推进社会主义现代化必须长期坚持的重要指导思想.坚持以人为本,要把解决人民群众切身利益问题放在首位,坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,不断让人民群众得到实实在在的利益,使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进.

行政救济是法律救济的一种,是国家机关通过解决行政争议、制止和矫正违法或不当的行政侵权行为,从而使行政相对人合法权益获得救济的法律制度.P一个完善的信访制度的建立和实施可以保护最广大人民群众利益,最起码可以在行政相对人的利益受损时起一定的补救作用,减少社会冲突,有利于和谐社会的建立,体现以人为本的思想.然而,由于我国现有行政救济制度存在缺陷,如何使五大行政救济机制之一的信访法律制度,在构建社会主义法治社会、和谐社会中发挥其更大的作用,需要我们从宪政视角下,规范行政行为,确立司法权威,充分发挥人民代表的作用,建立人大信访监督专员制度等方面着力实施.只有这样,才能真正做到时刻把人民群众的安危冷暖放在心上,深怀爱民之心,恪守为民之责,善谋富民之策.

一、信访法律制度的基本理论

(一)信访的含义

我国新《信访条例》规定,信访是指“公民、法人或者其他组织采用书面、电子邮件、传真、、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求,依法由相关行政机关处理的活动”.Q从信访制度本义上讲,当事人只有在对政府部门的行政行为不满意的时候才会到信访机构提出意见、建议或者诉讼,它与正式的行政复议和司法救济不一样.信访制度处理问题较司法程序更为简便快捷节约成本.R我国现实中信访制度成立不久就超越了行政性补充救济的范畴.新《信访条例》在规定了行政信访的同时,也规定了其他类型的信访.S它甚至包括了司法意义上的申诉、向纪检监察部门的投诉等各种向国家权力机关寻求公正的行为.

(二)信访权的性质特征

根据新《信访条例》,相应的信访权是指进行信访活动的权力,它具有一定的性质特征.

1.信访权是行政补充救济权力

现代社会以和谐安定为首要的价值目标,社会发展在更大程度上依托于和谐安定.所以,大多数情况下,信访是个体自身权利被侵害或者遇到不公正待遇,且穷尽其他法律救济手段无法救济时不得已而寻求救济的最后一种手段.通过这种手段,人们希望被破坏的关系恢复到原来的状态,所受的损害得到合理的补偿.因此其具有补充权利救济性的特点.

2.信访权是政治权利

在我国,人民群众通过信访权利的行使参与国家、社会的管理活动,体现了社会主义的.社会主义有许多种不同的实现形式,信访是其中一种.

3.信访权是宪法权利

我国宪法规定的五种诉愿权利从某种意义可以看作是广义信访权的宪法渊源.这五种权利分别是批评权、建议权、申诉权、检举权和控告权.T

二、我国信访的现状及原因分析

(一)我国信访的现状

1.信访机构庞杂,不能整体协作

现阶段,我国的信访机构虽然数量很多,但它们之间却缺乏必要的协调机制,连中国政府间常见的科层制特点都不明显.信访机构的批示、转办函件,有可能在下级信访机构得不到应有的重视,国家信访局处理的事情,可能某一部委信访办也同时在处理,答复的结果还可能区别很大,应该设立信访机构的部门设立了信访机构,不应该设立信访机构的部门也设立了信访机构,省市信访部门认为无法处理的事情,国家信访部门反而能够立案处理,同一部门对同一事件的答复前后相互矛盾,等等.

2.信访机构职能欠缺、案件解决率低

我国规范信访工作的最高法律规范是国务院2005年颁布施行的《信访条例》,它不是一部由国家权力机关制定的法律,仅能算是行政法规.并且这部条例对信访机构的职责规定太过笼统,《望周刊》曾引用许多信访者的话来形容信访机构的职权:“什么都管,什么都管不了,什么都不能不管,什么也都可以不管.”U在我国,由于缺乏独立的地位和相应的职权,还导致了信访人治色彩非常浓厚,没有主要领导的批办,解决问题的可能性微乎其微,“几乎所有人员,都是甩开信访机构专访主要领导不放才得最终解决的”.V由于没有独立的地位和相应的法律职能,信访部门想解决信访案件都很困难,对群众来说,反映的问题要被解决更是难上加难.信访立案且解决的数量只是一个相当小的数字,大部分信访事项有头无尾,不了了之,据民政部原信访办主任曹国英说,民政部每年连信带访有1万多件,每年能够直接插手处理的约40多件,而且这种情况在全国都很普遍W.由于问题得不到解决,重访、反复现象越来越严重,在许多地方,有10年甚至20年以上信访经历的老户是经常见到的.

3.侵犯信访人员权利现象严重

由于受错误观念的导引,各级官员和政府有关机构对信访人员尤其是人员的权利不但没有给予足够重视,有的地方甚至动用手段来对待者.据《新闻周刊》记者调查,在北京东庄的群体中,被收容遣送最多的达37次,被截访次数最多的为18次X.由于各级政府为了抑制住的增加和升级在收写和欺骗等方法不能发生效果时,就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害.据于建嵘博士的调查,在北京的人中,有55.4%的农民认为因被抄家、被没收财物、东西被抢走,有50.4%的农民认为其因而被或拘留,有53.6%的农民认为因被干部指使黑社会的人打击报复.有些地方党政对人进行打击和政治迫害可谓是触目惊心,令人发指.自2003年10月以来在北京“村”广为流传的一份署名为“全体人”的《人员上议书》就写道:“地方政府借用信访条例,滥用职权,欺压人员,用各种手段收容、遣送、、毒打,有的被送进精神病院,人员人身受到伤害,精神受到摧残,给国家和人民带来不可弥补的损失”.Y

(二)信访现状的原因分析

1.我国法制在宪政层面存在缺陷

我国目前没有完善的宪法司法适用机制.“法律允诺保障个人权利,同时必须考虑当这些权利受到侵犯时如何提供司法救济,对侵犯者给予制裁.没有这样的救济和制裁,权利不过是一纸具文,不值一晒”.Z由于宪法是“公民权利的保障书”,只有通过宪法司法适用才能实现“无救济则无权利”这一法治原则,使纸面上的宪法权利转变为受国家保护和救济的实在权利.理论上说,宪法也是法,它可以直接在国家及社会生活中发挥作用,而不必通过其他部门法作为实施相似度检测.这决定了人民法院在审理具体的案件时,有适用宪法条文的可能性和必要性.《宪法》第33条规定:“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务.”这里并没有将宪法权利作例外的规定,从释义学角度来看,只能解释为宪法权利与法律权利同样受司法保护.”[从实务上说,人民法院受理侵犯宪法上基本权利的案件,实际上也是法院的一项职责,因为“违宪审查权主要是一种法律解释权和适用权,而法院的司法解释是不容质疑的固有权力,亦是世界各国的通例.”\虽然目前我国也有个别宪法适用的案例,但宪法的司法适用没有真正成为一项制度.我国宪法长期处于一种尴尬的境地,一方面,宣称它是“国家的根本大法”,“具有最高法律效力”,另一方面,过分强调宪法的政治性,把它当成一个政治性文件和政治纲领来看待,没有树立“宪法是法”的观念,导致了宪法的不能司法适用性.宪法不能司法适用的最大的弊端就是它阻却了公民个体基本权利受到侵害后的司法救济,在“状告无门”的情况下,基本权利受到侵害的公民个体不得不选择信访这种法律之外的办法.这也是当前信访洪峰出现的一个重要原因.

2.我国现行信访制度本身存在缺陷

这些缺陷主要有以下方面:(1)信访体制不顺,机构庞杂,缺乏整体系统性,导致各种问题和矛盾焦点向聚集,(2)信访功能错位,责重权轻,人治色彩浓厚,消解了国家司法机关的权威,从体制上动摇了现代国家治理的基础.

三、从宪政视角下完善信访制度

(一)完善宪法司法适用、违宪审查制度

在我国,由于种种原因宪政运行机制还没有真正建立起来,现实生活中违宪现象可司空见惯,个别法律、法规的违宪呼吁很高,但问题总是得不到解决,而正是这些违宪的法律、法规的实施制造了不应有的社会矛盾,产生了信访洪峰.如果建立科学可行的违宪审查机制,对违宪的法律、行政法规及时进行处理,则既能保证法律体系的和谐也能提高宪法的权威,防止行政权力过渡扩张,为公民基本权利提供了制度上的保障.同样,通过实行宪法司法适用,那么就能激活纸面上的宪法,在司法过程中凸显宪法的最高法律效力和权威,宪政才能转变为活生生的现实.]

1.建立科学的宪法司法适用制度

首先,要建立以人权保障为主导价值的宪法审判制度.其次,关于宪法司法适用程序的启动问题,可考虑在宪法、法院组织法中明确规定由法院适用宪法.另外,有必要赋予法院宪法解释权,明确人民法院在宪法解释方面的解释主体地位.享有宪法解释权是法院适用宪法的前提.司法决定的结论无疑是重要的,而论证这一结论的过程更是关键.^

2.建立完善的违宪审查机制

鉴于违宪审查制度在世界各国特别是发达国家的成功实践,结合我国的具体国情,可以考虑在全国人民代表大会设立宪法委员会或赋予最高人民法院违宪审查权模式来建立我国的违宪审查机制.

(二)建立人大信访监督专员制度

全国人大和地方各级人大信访工作受理的范围主要是人民群众的申诉控告案件,其主要职责是为人大及其常委会履行立法、监督、任免和决定职权怎么写作.因此,应当改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式,逐步形成以人大代表为信访处理主体的新机制.随着政治体制改革的推进和法治的健全,借鉴瑞典的议会监督专员制度,建立符合我国国情的人大信访监督专员制度,是人大信访制度改革的重要途径,且符合人大代表专职化的改革思路._

以人为本必须保障人民的政治、经济和文化权益,把人民利益作为一切工作的出发点和落脚点.离开人的尊严、人的权利来讨论以人为本就失去了评价标准.只有建立完善的信访制度,才能很好地维护人的尊严、保护人的权利,才能体现以人为本的理念和全心全意为人民怎么写作的宗旨,才能体现与法制的精神以及构建社会主义和谐社会的思想,才能创造一个稳定的社会环境,才能最终体现社会的公平和正义.