法律保障与制度设计并行

摘 要 ：农村土地制度是中国当前深化社会经济改革的重大问题之一,要突破这一难题,笔者认为法律保障与制度安排并行是关键.具体说来,就是要在实践中弱化集体所有权、强化个人土地使用权,要以法律的形式把农户的土地承包经营权作为财产权规定下来,并给农户发放土地财产所有权证书.

关 键 词 ：农村土地制度,法律,制度安排

土地制度是农村最基本的产权制度.农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”.然而,对于农民来说,所有权一直不清晰,农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制.由此带来的农民利益受损、土地被强行征用、集体等现象早已引起了社会的广泛关注,农地改革也已然成为深化经济社会改革不可忽视的重大问题.

一、我国现行农村土地制度的产权分析

我国现行农村土地制度产权界定模糊,主要体现在以下几点：

(一)农村土地集体所有权主体不明

农村土地集体所有权也与其他所有权一样,决定其占有权、使用权、收益权、处置权等权能.农地的所有者是农民集体,但农地所有权主体究竟是乡集体、村集体还是村民小组,相关法律中并没有明确的界定.农村土地集体所有权主体的模糊,使得处于弱势地位的农民往往无法维护土地的收益分配等各种权利,其结果导致出现同一土地“一权多主”的现象,严重背离了农地产权特别是农地所有权的排他性原则,并导致了农地产权保护性功能的完全散失.

(二)农村土地使用(经营)权主体边界不清

由于现有农地产权主体间的责、权、利关系没有也不可能有明确的规范,农地的所有权、使用权、收益权、处分权等权能自然也缺乏清晰的界定.

如此一来,不仅农村土地集体所有权主体不明,其承包经营权主体同样缺乏明确的空间界限,且农村土地承包经营权缺乏明确的时间界限.由此承包经营(使用)权主体空间界限不确定,农民的承包权可能随时被剥夺,造成承包经营(使用)权主体行为的短期化,忽视地力的培养,对土地进行掠夺式经营等等.

(三)农地集体所有权主体不明,使用(经营)权主体边界不清,形成农地管理的混乱

首先表现为集体土地非农建设的利用粗放,流转不规范,影响村容村貌.再者,农业生产用地配置机制不健全,影响农业生产的发展,一些不适应生产力发展的弊端逐步显露；此外,农地数量与质量管理失衡,耕地保护政策落实不到位,致使补增的耕地难以形成产能等问题也很严重.

二、土地制度创新探讨

(一)土地制度创新的法律限制

1.不能实行土地私有制

宪法第十条规定：城市的土地属于国家所有.农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有；宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有.这说明在中国不能实行土地私有制,任何创新不能突破这个界限.

2.土地承包经营权不能抵押,但通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的除外

物权法第一百八十四条规定：下列财产不得抵押：①土地所有权；②耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权,但法律规定可以抵押的除外.即该法第一百三十三条所规定的：通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转.

3.承包地不得写卖

农村土地承包法第四条规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定.农村土地承包后,土地的所有权性质不变,承包地不得写卖.

(二)土地制度创新思路

本文提出的土地制度创新不需要修改宪法,而是可以直接在现行宪法的基本框架下进行,其基本方案如下：对现有农村土地按现行政管理基本单位村或者组进行全面登记,明确集体土地的所有权主体和所有权客体.发放农户个人拥有的集体所有权份额的土地所有权证书.农户的集体所有权份额,可以写卖,抵押,赠予和继承.

在实践中弱化集体所有权,强化个人土地使用权.强化个人土地使用权在实践中就是以法律的形式把农户的土地承包经营权作为财产权规定下来,并给农户发放土地财产所有权证书,其理由有以下两点：

1.农户土地承包经营权是一种具有排他性的物权

农户土地承包经营权应当是指特定社区的特定人口拥有承包社区所有的一份土地中的资格权、身份权,即具有排他性的物权.《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方.承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地.”由此可见,不是特定集体经济组织的成员是不能够取得该集体经济组织的土地承包经营权.

2.农户土地承包经营权是一种具有排他性的财产权

在实践中要把土地承包经营权作为一种财产权赋予农民,使农民能够像拥有自己家里的一台电视机一样拥有.确立了农民的土地财产权以后,将大大增加农民对土地处置的自由度使得土地转移将大大提高,权势阶层将不再会获得暴利,这本身就会遏制土地的兼并和侵占.因此在实践中把土地承包经营权作为一种财产权在各种法律中规定下来,给每个农户发放一个财产权的证书,就像房屋所有权证书效力一样.因为我国宪法明确规定公民私有财产不可侵犯,这样作为一种私有财产权的土地承包经营权在实践就不会被剥夺,创新的土地制度就可以实现农业的规模化经营、就可以有效地增加乡镇财政收入、解决农村金融贷款抵押问题从而建立起规范的农村金融秩序、激活农村房地产市场,建立城乡统一的房地产市场从而加快农村城市化、农民市民化、农业现代化的步伐,突破社会主义新农村建设的瓶颈,加速社会主义新农村建设的步伐,以全面实现中国农村乃至整个中国社会的现代化.