水资源开发利用法律保障制度的完善

摘 要 近期,各大城市均呈现水价上涨的趋势,可见水资源的稀缺性价值日渐凸显.城市的可持续发展基于对水资源的永续开发和利用,在其过程中,法律依据本身的引导性、强制性等功能,在水资源开发利用的整个领域中起到了不可替代的重要保障作用.本文立足于西安市目前水资源开发利用中现有的政策、法律法规的整理分析基础上,对进一步在水资源开发利用中应该建立、健全的法律保障相关制度进行探讨.

关 键 词 水资源开发利用法律保障

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)05-052-01

目前,西安市在水资源开发利用中所依托的法律法规具有多层次、多领域的特点,如国家层面的《水法》、《水污染防治法》,《水土保持法》等,省内层面的《陕西省水资源管理条例》,《陕西省水资源费征收办法》等.自2004年1月西安市被列入全国第一批节水型社会建设试点以后,针对西安市的立法建设大大加强,如由陕西省人大批准颁布了《西安市城市节约用水条例》、《西安市黑河引水系统保护条例》、《西安市地下水资源管理条例》,以及市政府先后颁布了《西安市水资源管理办法》,制定下发了涉及地下水管理、地热水保护等30余项规范性文件,同时还编制完成了《西安市节约用水规划》、《西安市雨水利用规划》、《西安市再生水利用规划》、《西安市高校节约用水规划》等多部专业规划,这一系列的地方性法规、政府规章及相关的规范性文件的制定和实施,对科学、合理开发利用水资源起到了有力保障作用.但由于部分条文规定仍显原则化,某些领域的立法依旧缺位,在水资源的开发利用中仍显现出了一些突出问题:如水资源使用中的相对紧缺与浪费现象并存,总体水质污染较重,历史欠账短期难消,超采地下水诱发环境地质问题等等.因此,还需继续建立和完善相应的法律保障机制.

一、明晰水权,改进水权交易法律制度

我国法律明确规定了水资源属于国家所有,但由于在实际现实层面,没有对相关水资源的使用权做过具体的规定和分配,这种模糊的“使用权”状况,说明我国流域水资源产权并非明晰,具体说应该是一种产权比较模糊的公有资产.据科斯定理认为,法定权利的最初分配从效率角度上看是无关紧要的,只要这些权利能自由交换.因此只有充分保证水权的自由交换,才可达到水资源利用效益的最大化,而其前提就是要界定清楚水权.

西安市已在阎良区建立了水权交易市场,通过用水权有偿转让,进而探索水权流转市场的运行途径和方式.并在此基础上制定和出台了《西安市水权确立交易暂行管理办法》,但其中具体针对性不强,实际操作细节层面缺乏支持,因此要尝试进行修定:首先要在实践经验基础上,细化明确出让方和受让方的责、权、利,简化交易规制,提高交易过程的行政效率,减少水权流转过程中交易成本.为此,可以在地表水区域内,根据各地在社会、经济、环境、资源、人口等方面的统计指标,在充分调查和协商的基础上确定一个基本的分配原则,形成明确的“使用权”分配集合.

二、在法律规定中,进一步完善机制

修改和完善《陕西省水资源费征收办法》,在普通居民消费领域也尝试推行超额累进定价机制,即将定额供水与累进加价相结合的办法,共同运用到工业、农业以及城市生活实际用水过程中.根据一定标准(如在城镇按家庭人口,在企业按万元工业产值等)核定基本用水量,在满足平均需求限度内(定额内)实行基本水价,对超过定额部分应实行惩罚性累进水价.同时,还应总结西安市历史上水资源丰枯周期规律,根据不同季节、不同年际水资源供给的盈亏程度,建立增添浮动定价机制,通过降价或加价调节水资源利用水平,并将其与产业结构政策调整相结合,鼓励或限制相关产业发展.

三、明确行政责任,促使行政职权法律化

依照和地方的国家机构职权划分,充分发挥地方的主动性、积极性.明确在水资源开发、利用、保护、监督管理等领域相对应的各个部门机关的权力和职责,在相应的行政区域和对应的生态系统环境中确立地方人民政府和有关部门面对环境保护的相关责任人.并将此权限体现在对应的地方性法规、行政规章及配套的规范性文件当中,接受社会各个层面的监督,确保实现预期环境目标.

四、推进公众参与式管理、监督法律制度

探索和全面推行以各种非政府组织、社会团体和公众(如居民用水者协会、农民用水者协会)为主要形式的公众参与式管理,改变过去行政机关及村委会依靠行政手段进行用水管理的模式.在对应相关法律法规中赋予各个社会组织、团体、公众适当的权利义务.这样在促进管理效率提高的同时,也扩充了环境保护领域的社会监督面,促使政府机关不敢怠于行使各种管理监督职权,同时大大增加了浪费和污染水资源的企业等单位的顾忌,从而加快改善水资源环境.

五、根据地方特色,不断完善相应立法

原则上强制符合条件的企业等单位建设中水回用系统,开展中水利用,在市政绿化、园林陪护、施工建设等有条件利用再生水的单位,要求不得使用自来水,并将必须使用中水的要求,落实到某些符合条件的具体的建设项目审批及核准上,使中水设施的建设与新建工程建设满足“三同时”制度规定,即达到必须同步规划、设计,同步施工,同步投产使用,并建立相应的奖惩制度等相关规定.