国有土地上房屋征收补偿协议法律性质的本相追问

点赞:5943 浏览:16230 近期更新时间:2024-03-16 作者:网友分享原创网站原创

摘 要:合同类型化使房屋征收补偿协议法律性质认定成为必要.民事合同与行政合同的理论分野和客观存在是界定国有土地上房屋征收补偿协议法律性质的前提和基础.运用合同识别的抽象标准从微观的视角认定房屋征收补偿协议的法律性质,信服力不足.只有运用系统论的方法,将分析问题的视角扩展至宏观领域,房屋征收补偿协议行政合同的法律性质才能彰显.

关 键 词:房屋征收;补偿协议;法律性质

中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1007-8207(2013)08-0108-08

房屋征收补偿协议是房屋征收过程中的核心法律文件.在房屋征收过程中,房屋征收补偿协议的签订是一个至关重要的环节.[1](p168)《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)第25条规定:“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议.补偿协议订立后,一方当事人不履行补偿协议约定的义务的,另一方当事人可以依法提起诉讼.”由于该条没有直接对房屋征收补偿协议的法律性质作出规定,从立法解释论来看,房屋征收补偿协议究竟是民事合同还是行政合同目前仍然存在分歧,而这一分歧也将直接影响到司法救济的逻辑进路.因此,厘清房屋征收补偿协议的法律性质就成为理论的应有使命.

一、民事合同与行政合同的界分

“事物的本质的思考是一种类型学的思考”.[2](p347)房屋征收补偿协议法律性质的认定以合同类型化为逻辑前提,只有多样化合同的客观存在,才有识别房屋征收补偿协议法律性质的理论必要.

合同,也称契约,在现代社会的作用举足轻重.正如英国著名法律史学家梅因所言:“所有进步社会的运动,到此处为止,是一个从身份到契约的运动.”[3](p112)在一定程度上,现代社会的经济流转主要是依靠合同这种法律形式来实现的.合同的最初形态是民事合同.随着社会经济的发展、国家观念的变迁和政府职能的转变,在行政管理领域逐渐引入合同这种更加柔和、富有弹性的手段,得以产生民事合同和行政合同的分野.

(一)行政合同的溯源

行政合同的产生经历了一个由简单到复杂、由实践到理论、由一国到多国的循序渐进过程.综合分析,行政合同的产生是内因和外因合力推动的结果.

从内因来看,行政合同具有天然的优势:一方面,行政合同具有合意性,是行政主体与行政相对人意思表示一致的产物.我们必须承认,合同主体的平等地位有助于实现自由的合意,但我们也必须认识到在不平等的基础上也可能实现自由的合意.事实上,在行政合同中,行政主体享有的主导性权利仅限于特殊情形和特定范围,一旦超出这些情况和范围,双方的地位则是对等的,合意性就可能在这些空间和机会内得以存在和发展.而行政相对人在行政合同签订过程中有一定的选择权,他们可以基于理性经济人的身份从自身利益最大的角度出发,识别和判断在行政主体实现其目的的过程中,自己的利益和诉求能否得到实现以及实现的程度,然后决定是否同意签订该行政合同.这正是行政合同中契约自由精神与权力主导因素相得益彰的体现.当然这种契合还需要设计精巧的相关程序和制度来予以保障.另一方面,行政合同具有公益性,是行政主体所要实现的公共利益和行政相对人所要追求的私人利益融合的产物.我们必须承认,民事合同的灵活性和随意性难以实现公共利益的要求.在行政合同中,行政主体享有的一定程度的主导性权利,正是实现公共利益的重要保证.因而,我们也必须认识到行政合同的根本目的是实现社会公共利益,如果背离这一根本目的,行政合同将失去存在的意义,只会成为民事合同的又一个类型而已.

从外因来看,行政合同的产生是现代国家观念变迁的必然结果.在传统国家观念中,国家管理公共事务是行使权力的过程,相对人没有同国家进行协商选择的余地,只能服从权力.近现代以来,现代行政国家逐渐形成,纠正社会和经济的弊病日益成为政府的职责,政府权力也就日益扩张.政府在发达经济中具有极为普遍的作用,“一个政府决策对整个经济和社会领域的作用,如同投石湖面激起阵阵涟漪一样,是没有任何先验的限制的”[4](p94)然而,“政府可以对私人生活任意行使潜在的专横权力,随着政府职能的扩张,这已经越来越令人难以忍受.”[5](p72)“随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人能容忍.”“不怀偏见并适当地考虑了受影响的那些人们的意见而作出的决定将不仅更可接受而且质量也会更高.”[6](p93-94)国家管理公共事务的效果最终取决于社会公众的认同而并不是国家权力本身.行政合同是国家基于公共利益而与私人形成合意的过程,这一过程的结果自然会得到社会公众的认同和遵守.这就使得国家再也不能简单依靠行政命令来管理公共事务,行政合同应运而生并被广泛地引入到国家管理中.正如有学者研究指出:“第二次世界大战后,行政合同广泛应用于经济发展和资源开发方面.政府在执行经济计划的时候,避免采取行政命令方式,而是和企业界签订合同,向后者提供一定的援助,由后者承担计划中的某些任务”.[7](p186)伴随着国家观念的变迁,国家管理公共事务的手段也出现了质和量的变化,行政管理不再以命令和服从为重要标志,行政手段多样化,行政契约成为这种多样化手段之一.[8](p5)因此,行政合同的产生是近现代国家观念转变的客观结果.


综上所述,行政合同顺应了现代社会的发展变化,是一种富有创造性的行政管理方式,它既不像行政命令那样僵硬刻板,又不像民事合同那样自由随意,它是双方当事人自由协商与行政优先的有机结合.它既可以实现国家对经济的管理,又不破坏市场经济秩序,更易实现公共利益与私人利益的平衡,从而成为当代各国管理公共事务的最佳选择.

(二)民事合同与行政合同的类型化识别 民事合同,是指平等主体的自然人、法人和其他组织之间设立、变更和终止民事权利义务关系的协议.行政合同,我国目前法律和司法解释均没有明确界定.学界通说认为,行政合同是指行政主体为实现特定的行政管理目的,而与公民、法人或者其他组织通过协商达成的设立、变更和终止行政法律关系的协议.民事合同与行政合同的根本区别在于所形成的法律关系的不同.民事合同当事人之间所形成的法律关系是民法上的权利义务关系;行政合同当事人之间所形成的法律关系则是行政法上的权利义务关系.法律关系性质的不同也从根本上决定了对合同构筑的理论基础、法律调整方式以及救济途径的不同或者不完全相同.

虽然学界对于识别民事合同和行政合同的标准仍然存在分歧,但从系统论视角看,考虑合同的整体特征,可以发现民事合同与行政合同具有以下不同的特征:

其一,合同主体的法律地位不同.民事合同主体的法律地位平等,双方平等地享有权利和义务,在签订合同时,可以自由地讨价还价.行政合同主体的的法律地位不平等,行政合同的一方当事人是行政主体,另一方是行政相对人,在签订合同时,行政主体作为合同的一方当事人仍然保持着行政主体的身份,从而保留了其作为行政主体的行政管理权,在行政合同中享有较大的主导性权利.如签订合同时的主导权、要求对方当事人本人履行义务权、对合同履行的指导权、单方变更合同标的权、对违约的制裁权、基于公共利益的需要单方解除合同权等等.

其二,合同的依据不同.民事合同的双方当事人只要不违反法律的强行性规定,根据意思自治原则可以自由决定合同的内容和形式,不需要有特别的依据.但行政合同的双方当事人就不能享有同样的自由,否则就会有使公务商业化的危险,使行政合同沦为纯粹是在对价互惠问题上的讨价还价.[9](p17)因此,行政合同的依据不能仅仅是双方的合意,还需要有特别的依据.

其三,合同的目的不同.民事合同的双方当事人签订合同是为了实现自身利益的最大化,合同的目的呈现单一的私益性.行政合同的双方当事人订立行政合同的目的是为了履行行政管理职能,实现特定的公共利益目的,因而具有公益性.

其四,合同的内容不同.民事合同设立变更和终止是民法上的权利义务关系.行政合同设立、变更和终止的是行政法上的权利义务关系.德国的行政合同理论通常从合同的内容角度来对合同的性质进行认定,凡涉案的个别合同的基础事实内容以及合同所追求的目的属行政法上的法律关系范畴,则是行政合同.[10](p22)

二、房屋征收补偿协议法律性质的理论检讨

合同类型化使房屋征收补偿协议法律性质认定成为必要.然而,由于《征收与补偿条例》第25条只是简单规定了征收补偿协议的内容以及关于征收补偿协议的履行纠纷可以提起诉讼,并没有明确协议的法律性质,因此,在学界对合同类型化理论以及民事合同与行政合同区别标准的理解和具体运用不同的前提下,对房屋征收补偿协议法律性质的定位也就产生了较大的分歧.主要观点有两种:一种观点认为,房屋征收补偿协议的公共目的性、补偿主体的国家机关属性以及补偿款从公共财政中支付,都决定了房屋征收补偿协议的公共性,因而房屋征收补偿协议是行政合同的一种;[11]另一种观点则认为,房屋征收补偿协议是房屋征收部门与被征收人之间在平等协商的基础上达成的,是平等自愿的结果,具备了民事合同的基本属性,因而主张房屋征收补偿协议应定性为民事合同.[12]

(一)行政合同说及其检讨

主张房屋征收补偿协议是行政合同的学者们是从合同识别的抽象标准视角予以论证的,认为房屋征收补偿协议完全符合行政合同的基本特征:

其一,从协议主体上看,房屋征收补偿协议的主体是房屋征收部门和被征收人(房屋所有权人).房屋征收部门是房屋征收补偿协议恒定的一方当事人,并且具有行政机关的身份.[13](p179)

其二,从协议主体的法律地位上看,房屋征收部门在房屋征收协议中占据主导地位.在房屋征收时,房屋征收部门与被征收人协商的过程中,“其并非出于与被征收人完全平等的法律地位,也并非在从事一种单纯的民事行为,而是完成行政征收行为某个环节的行政任务,在实际履行一种行政管理职能,其在与被征收人签订征收房屋征收补偿协议的过程中,处于一种积极主动的支配性地位.”[14]

其三,从协议订立的目的上看,房屋征收部门与被征收人签订房屋征收补偿协议是为了实现公共利益,而不是为了私人利益.在进行合同的类型化研究时,我们必须留意当事人所追求的经济目的、当事人典型的利益状态以及当事人于此将考量的危险负担.依此才能凸显合同规整的特征,并对其重要性予以适当评价.[15](p344)根据《征收与补偿条例》的规定,为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,确需征收房屋的,政府才能够作出房屋征收决定.在房屋征收决定作出后,具体组织实施工作由房屋征收部门承担.作为组织实施征收决定的一个环节,为争取被征收人配合征收工作的进行,及时顺利完成搬迁,以最终为各种公益事业建设提供条件,房屋征收部门选择与被征收人签订房屋征收补偿协议.在签订该协议的过程中,房屋征收部门的目的指向并非实现政府的商业利益,而是为了尽早完成房屋搬迁工作,以实现各种公共利益的需要.就此而言,《征收与补偿条例》之下的房屋征收补偿协议所实现的是公共利益而非是私人利益.[16]

其四,从房屋征收补偿费用的来源看,房屋征收补偿费用是由公共财政支付,并且在作出房屋征收决定之前,征收补偿费用就应当足额到位、专户存储、专款专用,凸显征收补偿协议具有公共性.

由此可见,房屋征收补偿协议当事人之间并不完全遵守民事合同的基本原则,而体现出一定的特殊性.运用合同识别的抽象标准认定房屋征收补偿协议的法律性质,反映了房屋征收补偿协议属于行政合同的本质特性,但仍然停留于理论的一般分析,信服力仍不足.

(二)民事合同说及其检讨 主张房屋征收补偿协议是民事合同观点的学者是从立法论和司法救济途径视角阐释房屋征收补偿协议的法律性质.主要理由是:第一,从立法文本上看,《征收与补偿条例》第25条只规定了补偿协议当事人向人民法院提起诉讼,而没有规定相应的行政机关救济机制.可见,立法者更倾向于将补偿协议纠纷定位为民事纠纷,而且补偿协议本身就是被征收人根据公平、意思自治等原则同政府订立的,本质上也更倾向于民事合同.[17]第二,从司法实践上说,2011年4月1日起开始施行的最高人民法院《民事案件案由规定》,已将“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”定性为民事纠纷,作为案由置于“合同纠纷”二级案由之下.这一司法文件发布于2011年2月18日,在时间上后于《征收与补偿条例》开始施行的时间近1个月,没有理由表明最高人民法院在出台这一司法文件时未曾考虑《征收与补偿条例》第25条规定的补偿协议的性质.[18]

只要我们进行全面的考察和系统的分析,上述两点理由显然是支撑不了房屋征收补偿协议是民事合同这一论点的:

其一,房屋征收补偿协议的主体并不是在完全平等协商的基础上签订协议的.《征收与补偿条例》第25条开宗明义地说协议的签订依照本条例的规定,而条例的性质属于行政法规确定无疑.也就是说房屋征收补偿协议的签订不能完全由征收部门与被征收人自由协商,必须按照《征收与补偿条例》的规定依法协商签订.依法协商签订房屋征收补偿协议是其显著特征.

其二,最高人民法院《民事案件案由规定》,已将“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”定性为民事纠纷,这并不能成为房屋征收补偿协议就是民事合同的有力证据.从我国的诉讼法层面分析,《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼.”第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查.”据此,我国行政诉讼法的受案范围限于行政机关的具体行政行为.而最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》的第1条规定将“具体行政行为”解释为单方行为.在学界普遍认为行政合同属于双方行为的前提下,因行政合同发生的纠纷当然被排除在行政诉讼的受案范围之外.因此,最高人民法院把此类纠纷划入民事案件事由,是基于现行法律框架为其寻求司法救济途径,但并不能改变其法律性质.此种理由从司法救济途径反推纠纷的法律性质显然不够妥当.正如我国《政府采购法》规定政府采购合同适用《合同法》,但这一规定并不能改变政府采购合同是行政合同这一法律性质.

其三,房屋征收补偿协议与房屋拆迁补偿安置协议已经有天壤之别,前者是行政机关为了公共利益需要与被征收人签订的,以国家财政为保障的协议;而后者则是拆迁人与被拆迁人两个平等的民事主体之间的协议,不体现国家意志.因此,再以最高人民法院关于房屋拆迁补偿安置协议纠纷的定性套用于房屋征收补偿协议,显然已经不符合房屋征收补偿协议的主要法律特征.[19](p243)

三、房屋征收补偿协议法律性质的应然定位

学者们从不同视角运用合同性质的抽象识别标准,使得对房屋征收补偿协议法律性质的定位存在分歧,“根本原因在于对契约性质的识别和研究,过分集中契约本身,侧重于契约的内容和性质,以及解决契约纠纷的管辖与手续”.[20](p190-191)这就需要我们从理论层面作出积极的回应,准确地把脉和诊断房屋征收补偿协议的法律性质,正本清源,以为房屋征收补偿协议在逻辑上的自洽性与连续性及在实践中的针对性和有效性提供理论支撑.笔者认为,对房屋征收补偿协议法律性质的正确认识,既需要我们运用合同性质的抽象识别标准从微观的视角全面去考察,也需要我们运用系统论的方法,将分析问题的视角扩展至宏观领域,深入探讨房屋征收补偿协议的内在价值和应有功能,这样房屋征收补偿协议的行政合同性质就会彰显,房屋征收补偿协议法律关系的真正面目就会还原,从而有助于我们准确地理解和科学地构建房屋征收补偿纠纷司法救济途径.

(一)房屋征收补偿协议行政合同性质的理论之维

首先,民事合同内含着交易各方地位平等的内在要求.从形式上看,房屋征收补偿协议也具有协议双方权利义务对等的基本特征,但这一特征是隐含了房屋征收部门特权的形式平等,是房屋征收部门享有广泛行政决定权条件下的形式平等.透过房屋征收补偿协议的签订过程可以窥见到形式平等条件掩盖下的实质.在整个协议签订过程中,房屋征收部门并不是完全以民事主体身份来签订协议的,而是居于一种管理者的角色.这种角色在三个方面表现得最为明显:一是房屋征收补偿协议的先前行为——房屋征收是一种行政行为,房屋征收补偿协议只是房屋征收的后续行为.在这个过程中,作为房屋征收部门的行政主体角色不可能在行政主体和民事主体之间随时转换.二是协议签订中房屋征收部门拥有的主导权,这就是房屋征收补偿协议的启动取决于房屋征收部门,协议的签订需要在房屋征收决定作出之后.被征收人对于什么时候签订协议没有自由选择权.三是在达不成房屋征收补偿协议时,行政机关还可以直接作出房屋征收补偿决定.也就是说,房屋征收补偿协议的签订并不是完成房屋征收补偿的必经途径.由此可见,房屋征收补偿协议更符合行政合同的基本特征.

其次,民事合同一般建立在双方意思表示一致的合意基础上,合意是民事合同的核心精神,自由是民事合同的基本原则.从表面上看,房屋征收补偿协议也体现了双方当事人的自由合意,但仔细分析房屋征收补偿协议却明显不完全具有民事合同的决定缔约内容的自由属性.从协议的目的上看,《征收与补偿条例》第1条规定:“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,制定本条例.”从立法解释论上分析,条例制定的目的在于规范条例中规定的征收决定、征收补偿协议和征收补偿决定.尽管有保障被征收人合法权益的目的,但其首要的目的还在于维护公共利益,因为通过签订房屋征收补偿协议可以最大限度地缓和房屋征收中可能引发的矛盾,可以更好地实现公共利益,而被征收人并不能通过签订协议来实现自己的最大私人利益.这与民事合同的缔约双方通过签订合同实现自己的最大利益有实质差异.从协议内容上看,房屋征收补偿协议的内容可以包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,其内容远远超出了民事合同的范畴,实际上是通过事先对协议内容的限定来实现自由合意的.而且,因为行政法上的权利义务在法律上是不能放弃或免除的,也不能随意转移给他人,从实质上看协议的内容是行政法上的权利义务,并不是民法上的权利义务.因此,被征收人对于是否签订协议以及签订什么样的协议实质上并没有自我选择的可能,他只能依据《征收与补偿条例》规定的内容、程序及条件进行有限的选择. 第三,从价值目标上看,房屋征收补偿协议不同于民事合同.“一个像现代社会这样复杂的秩序,既不可能作为一个整体而得到设计,也不可能以那种不考虑其他各部分的情况而孤立地型构每一个部分的方式而加以设计,而只能通过在整个进化的过程中一以贯之地遵循某些一般性原则的方式而加以设计.”[21](p124)民事合同一般追求个案的公平正义,而房屋征收补偿协议“不仅要力求实现正义,而且还须致力于创造秩序.”[22](p330)哈贝马斯曾经意味深长地指出:“每一种行动规范的有效性一般来说都取决于那些作为相关者而参加‘合理商谈’的人们的同意”.[23](p194)房屋征收补偿协议体现了协商理论的运用,它使得政府在没有法律依据的情况下,或者即使有一定的法律依据,但在法律允许的空间内通过合意来确定行政法上具体的权利义务及其内容,并在没有法律依据的情况下要求相对人自愿接受限制其自身利益和自由以及政府享有特权的条款,同时考虑个案的特殊性,有区别地实施,从而体现政府行政执法的灵活性和机动性.[24](p67)通过签订房屋征收补偿协议,使得利益相关者积极的参与和理性的协商,既可以防止房屋征收部门权力的恣意专断,也可以避免群体性的非理性抗争,还可以个性化的满足不同主体的利益需求,从而更好地平衡和协调房屋征收过程中引起的公共利益和私人利益的矛盾和冲突,满足现代社会对良好秩序的需求.因此,房屋征收补偿协议既有助于促进房屋征收过程中的公平正义,又有助于维护房屋征收过程中的和谐稳定,进而实现促进正义与维护秩序的双重价值.这是一般民事合同所无法做到的,实质上是在依法行政理念和符合行政目的性原则的前提下,现代政府积极回应社会发展需要的必然选择.

第四,从制度功能上看,一般民事合同的根本功能在于满足合同双方当事人的利益需要,而行政合同的功能则要比一般民事合同广泛得多.有学者把行政合同的功能概括为十个方面:设权、保障、控权、调和、组织、替补、规范、动员、参与、效率.[25]房屋征收补偿协议作为一种程序设施或者工具设备,为房屋征收部门和被征收人,甚至受协议影响的第三人,提供了理想的协调各方利益的场所和较广泛的选择可能性,使彼此约定的条款内容能够满足各种不同利害关系人的不同要求,使各自的利益均达到现实条件下的最大化,由此产生的结果方案容易得到相对一方的协力,并能有效地防止法律纷争的产生.从宪政意义上讲,具有扩大公众参与,实现行政化的功能.从更广泛和更深刻的意义上讲,正向德国联邦行政法院在一个著名的判决中所指出的那样:“原则上承认公法合同作为行政方式的合法性,将在极高的程度上根本改变在现代法治国家里国家居高临下的优越地位,改变公民以前仅仅被作为行政客体的法律地位.”[26](p44)由此可见,认定房屋征收补偿协议为行政合同,有利于扩大房屋征收与补偿活动的公众参与,实现行政化,进而实现有效公共管理的需要.另外,从房屋征收的全过程来看,房屋征收决定、房屋征收补偿决定和申请人民法院强制执行,均属于行政争议性质,对于房屋征收补偿协议则仅仅因为采取了协商的方式就认定为民事争议性质,不仅从体系解释看不符合《征收与补偿条例》的内在逻辑,而且从救济途径上看,当事人对房屋征收决定和房屋征收补偿协议均不服提起诉讼,一个行政诉讼,一个民事诉讼,既浪费了司法资源,也降低了司法效率,而且不利于一揽子解决纠纷,不利于充分发挥制度的应有功能.

(二)房屋征收补偿协议行政合同性质的实践之维

“在形成类型及从事类型归属时,均同时有经验性及规范性因素参与其中,此两类因素的结合正系此种类型的本质.”[27](p340)伴随着我国经济体制改革和政府职能转变,行政合同在我国也经历了一个从无到有的过程.1978年开始的农村生产承包责任制,首先突破了我国传统的行政管理方式,广大农民通过农村土地承包合同取得了土地使用权.1988年,国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》和《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》,把行政合同引入工业领域,使企业拥有了自己的经营自主权.之后,政府在国有土地使用权转让、国家科研、公共工程建设、政府特许经营、市政管理建设等很多领域都在运用合同的方式来履行自己的职责.但是,由于立法层面没有行政合同概念的出现,对于这些合同的法律性质一直存在争议.不过,在地方立法层面却已经出现了先例.2008年通过的《湖南省行政程序规定》第93条明确规定:“本规定所称行政合同,是指行政机关为了实现行政管理目的,与公民、法人或者其他组织之间,经双方意思表示一致所达成的协议.”这就使得“行政合同”的用法首次出现在我国的规范性法律文件中.有学者认为,行政合同在我国实践中客观、长期、普遍存在,我国宜尽速构建行政合同法律制度.[28]对此,笔者认为,从实践经验视角来看,我国已经积累了关于行政合同法律制度的一定经验,构建行政合同法律制度的实践基础已经成熟,认定房屋征收补偿协议行政合同性质不应存在实践障碍,只需要我们澄清理论认识和提升实践经验,尽快构建行政合同法律制度,以充分发挥其在社会生活中的功能,减少不必要的麻烦和纠纷,既可以保障房屋征收补偿的公共利益需求,又可以实现被征收人的个人利益诉求,达到二者的合理平衡.

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从实践需要视角考察,我国已经失效的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)第13条规定,拆迁人与被拆迁人应依本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议.拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议.该《拆迁条例》规定的拆迁补偿安置协议具有明显的民事合同性质,但是并没有很好解决城市房屋拆迁补偿中的存在的一系列问题,曾经引发各种恶性事件和件,这种教训必须引起我们从法律上重视区别一般民事合同和房屋征收补偿协议,因为“一个制度的失败,往往归咎于制度先天不足或创制者的道德缺陷”.[29]《征收与补偿条例》第25条明确规定“依照本条例的规定等订立补偿协议”,这是本条的核心语句,也是征收补偿协议区别于其他民事合同的重要依据.该条要求达成协议不单纯是要符合经批准的补偿方案,还要符合该条例的其他实体和程序要求,其实质是要求房屋征收补偿协议的订立过程和内容要符合房屋征收相关法律、法规的强制性规定.只有依法协商签订补偿协议才能公平地保护每一位被征收人的合法权益;只有依法协商签订补偿协议才能维护和树立征收补偿的公平规则;只有依法协商签订补偿协议才能实现房屋征收过程的和谐稳定;只有依法协商签订补偿协议才能提高征收效率,促进经济社会科学发展.[30](p244) 无论从理论之维分析还是从实践之维考察,房屋征收补偿协议都属于行政合同的范畴,这是对房屋征收补偿法律关系客观现实的一种真正意义的还原和回归,但这也是一种特殊类型的行政合同,需要在理论上继续探讨和完善,特别是当房屋征收补偿协议不能得到履行时,究竟应当采取何种模式处理纠纷,①需要理论界进一步提供有说服力的答案.另外,当双方签订补偿协议后,一方反悔拒不履行,另一方除了可以依据《征收与补偿条例》的规定依法提起诉讼外,是否还可以向法院提起司法强制搬迁申请,[31](p185)也迫切需要理论上给予释疑.

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(责任编辑:王秀艳)