农村剩余劳动力就业法律制度完善

[摘 要 ] 目前我国农村剩余劳动力就业存在着许多问题.这些问题已引发了不少社会矛盾和纠纷.解决好农村剩余劳动力就业问题,对于我国改革发展稳定的全局和顺利推进工业化、城镇化、现代化都具有重大意义.而要切实解决农村剩余劳动力就业问题,就必须深刻把握当前统筹城乡改革发展的时代背景,从体制改革和制度创新入手,不断加强农村剩余劳动力就业法律制度建设,建立和完善农村剩余劳动力就业法律机制,把农村剩余劳动力就业落实到法治层面上.

一、当前农村剩余劳动力就业的现状及其存在的问题

目前,农村剩余劳动力就业的状况并不尽人意,他们往往在城市遭受身份歧视、职业限制、劳动和生活条件恶劣、劳动报酬难以兑现,甚至连自己合法的权益都得不到保障等.具体来说主要表现在以下几个方面：

(一)城乡分割的户籍制度,阻碍了农村剩余劳动力向城市自由转移

我国农村剩余劳动力转移首先面临的一个问题就是城乡分割的户籍制度.我国目前的户籍制度是一种通过国家强制力构筑要素壁垒,限制劳动力生产要素自由流动的制度安排,它以包括与户口或户籍管理相关的一系列政治、经济和法律制度把农村剩余劳动力圈定在市场之外,形成了城乡分割的二元经济、社会结构.[1]可以说这种户籍制度人为地在城乡之间挖掘出一条深深的“鸿沟”,阻碍农村剩余劳动力向城市自由地转移.由于这种城乡分割的户籍制度的存在,农村剩余劳动力要想在城市务工始终面临着身份的限制,由此派生出很多不利于农村剩余劳动力在城市就业的其他限制.[2]虽然在专家学者的强烈呼吁下,目前户籍对农民流动的限制有所松动,但它对农村人口的约束惯性仍将长期存在,农民受歧视、低人一等的观念消除尚需时日.[3]

(二)农村剩余劳动力在城市就业不享有平等的就业权

由于户籍制度、就业制度、医疗制度、教育制度、养老制度等方面的差别,转移到城市的农民不可能享有城市居民同等的就业权利和就业条件,还无法同城市居民一样进入同等待遇的职业领域并获得制度性工资.从这个意义上说,在城市劳动力市场上,存在着事实上的二元市场,即进城农民的就业市场与城市居民的就业市场,这两类市场是相互分割、相互独立的.在市场结构上,进城农民所从事的多为城市劳动者不去竞争的岗位,领取比城市居民相对低得多的劳动报酬,相对少得多的社会福利[4].即使这样,一些地方还以各种理由出台政策就农村剩余劳动力进城就业的工种、专业、人数、使用期限作出苛刻的限制性规定.以北京市为例,根据《允许和限制使用外地来京务工人员的行业、工种的通知》等文件的规定,北京市在就业政策上实行区别对待,使得外来人员和本地居民具有不同的就业权,许多就业岗位只对本地居民开放,并对来京务工经商人员实行总量控制.在这种总量控制下,2000年限制使用外地务工人员的有103个职业（工种）.[5]应当说按照以市场为基础配置资源的原则,就不应当以城市和农村、本地和外地为界限来配置人力资源,否则就不能人尽其才.这种制度如果不改变,农村剩余劳动力就只能在城市的夹缝中求生存,市场配置劳动力资源的功能就得不到体现.[6]二元用工制度和二元劳动力市场不可避免地加重了城市居民对进城农村劳动者的歧视,使原有城乡隔离下城乡居民的不平等显性化.[1]

(三)农村剩余劳动力进城务工缺乏社会保障

目前在我国,城市的各种社会保障制度已经建立,但是同样工作、生活在城市的进城务工农民的社会保障仍然没有有效和普遍地建立.由于社会保障的缺失,使得他们难以应对各种生活风险.

首先,他们随时有失去工作的风险.据一位学者的调查表明,33.5%的农民工有过失去工作的遭遇,其中47%的人是一至两个月的短期失业,9.8%的人在失去工作以后一年内都找不到活干.他们在失业后往往面临着走投无路的绝境.约三分之一的农民工遇到过身上一点钱也没有的时候.[2]

其次,他们生病没有应有的保障.由于农民工生活环境和生活条件差,又经常超负荷劳动,极易生病.有关调查显示,2001年和2002年生过病的农民工比例分别为36.4%和46.0%.2001年,13.5%的农民工生过三次以上病,2002年则有17%的农民工生病在三次以上.调查还显示,农民工生病后的看病费用也是比较高的.看病费用超过1000元的农民工,2001年占25.5%,2002年占20.3%.2002年93%的人生病后,其所在单位分文未付,只有7%的人得到过单位几十元的帮助.[3]疾病对农民工来说无疑是一大威胁.

最后,他们随时有遭遇工伤事故的风险.农村剩余劳动力进城务工多在高风险企业就业,这些高风险企业包括矿山开采、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹等行业.企业对他们不按国家标准提供劳动安全卫生条件,致使他们成为我国工伤事故的高发群体.2004年1月至4月,全国煤矿发生伤亡事故1093起,死亡1589人,死亡的主要是农民工.全国建筑行业共发生安全生产事故586起,死亡605人,建筑施工安全事故中受伤害的90%是农民工.[4]工伤事故是对农民工威胁最大的生活风险,而农民工从事的又是风险最多的工作,他们一旦发生工伤事故,雇主和用人单位就会把他们解雇,或只给少量的补偿金.[5]

总之,由于大量的进城务工农民的生、老、病、死、伤残,得不到有效的社会保险,而这部分人的上述问题最终还得由农村负担,使许多农村家庭雪上加霜.特别是那些遭遇工伤事故的农民,不仅不能从雇主那里得到医疗费用,反而还被雇主解雇.被解雇的务工农民对此即使不满,要提出诉讼请求,也由于信息不对称,拿不出致病的证据,也只能忍气吞声.如果这种城乡劳动者之间的不平等待遇得不到改善,将会进一步拉大城乡差距,影响到我国社会的长期稳定与和谐社会的建立.[6]

(四)农村剩余劳动力进城务工没有自己的组织和代言人

农村剩余劳动力进城务工,由于社会身份和职业上的矛盾直接导致他们沦为社会边缘性群体.这就决定了他们无法有效表达自己的利益诉求.主要表现在两个方面：一是工会组织还没有成为进城务工农民群体提出政策诉求、保障劳动权益的有效组织；二是进城务工农民在国家权力机关中没有自己的代言人――人大代表.由于没有自己的组织和代言人,从而使得通过内在途径建立农民工社会保障的政策议程缺乏制度化和常规化机制.由于缺乏有效的内在途径,农民工社会保障的政策议程大多是通过外在途径建立的,即政府主动寻找、发现农民工社会保障的相关问题,并纳入政策议程.这些都不利于充分、全面地表达农民工社会保障方面的利益诉求,不利于农民工社会保障政策的及时出台和有效执行.

(五)农村剩余劳动力进城务工经常遭受合法权益被侵害

农村剩余劳动力进城务工一方面受到各种限制及不平等待遇,另一方面他们的合法权益也常常遭受侵害.从劳动状况看,他们的劳动保护条件极差,工作环境恶劣,超时疲劳现象十分严重.从劳动报酬来看,由于劳动者在供远大于求的劳动力市场中处于弱势地位,资方把单位时间的劳动报酬压到最低,迫使他们不得不多加班加点来保障基本收入.他们不仅工资低,而且还经常被克扣、拖欠工资.2003年10月,温家宝总理为重庆农妇熊德明讨要拖欠其丈夫的工资后,农民工工资工作才迅速在全国展开.在由劳动和社会保障部会同建设部等部门共同发起的全国性“风暴”中,共帮助农民工追回2003年和历年被拖欠的工资253.8亿元,占拖欠工资总额的79.1%.[7]尽管如此,前清后欠现象仍较普遍,国家统计局2010年的调查显示,进城农民工最迫切的要求仍然是解决工资拖欠问题.

二、解决农村剩余劳动力就业问题必须坚持的基本原则

(一)立足当前,着眼长远的原则

既要抓紧解决进城务工农民目前面临的最突出问题：改善进城务工农民的生活和工作条件,使他们的工资与付出大体相适应,杜绝拖欠进城务工农民工资,解决进城务工农民子女的入学问题等,又要依靠改革和发展,逐步解决深层次问题,形成从根本上保障进城务工农民权益的体制和制度.[8]

(二)公平对待,一视同仁的原则

尊重和维护进城务工农民的合法权益,消除对他们的歧视性规定和体制性障碍,使他们和城市职工享有同等的权利和义务.解决农村剩余劳动力就业是一项长期而复杂的任务,既不能拖,也不能够脱离现实.从长远来讲,我们不必祈求建立一种特别“照顾”农村剩余劳动力的制度,这样的制度不但难以建立起来,即使建立了也难以执行,因为从根本上来讲,它违背了以公平为基础的就业制度.因此我们要建立的是一种给农村剩余劳动力以国民待遇的制度,而不是“超国民待遇”制度.[1]

(三)强化怎么写作,完善管理的原则

转变政府职能,加强和改善对农民的公共怎么写作和社会管理,充分发挥市场、企业、社区和相似度检测组织作用,为农村剩余劳动力生活与劳动创造良好环境和有利条件.首先,解决我国农村剩余劳动力就业应充分重视市场在劳动力资源配置中的基础性作用,把市场作为解决我国农村剩余劳动力就业问题的基本手段.但是,劳动力市场秩序又不能完全建立在自发的基础之上,所以政府的作用不是直接插手农村剩余劳动力的具体配置.而主要应当制定有关促进农村剩余劳动力就业的政策和法规.其次,政府也应当负担起解决农村剩余劳动力有效转移的责任,通过构建农村剩余劳动力就业制度体系,为农村剩余劳动力创造一个公平竞争的就业环境.最后,还应当充分发挥企业、社区和相似度检测组织在转移农村劳动力过程中的作用.

(四)统筹规划,合理引导的原则

解决农村剩余劳动力的转移就业问题,要实行异地转移与就地转移相结合的原则.既要积极引导农村剩余劳动力进城务工,又要大力发展乡镇企业和县域经济,扩大农村劳动力在当地转移就业.要把小城镇的发展作为吸收农村剩余劳动力的重要途径.从长远来看,农村剩余劳动力的转移应当以小城镇为依托,小城镇建设好了,才有可能容纳更多的农村剩余劳动力.因此,我们应该从战略思想上来一个转变,即将过去的向大中城市转移农村剩余劳动力的战略逐步向依靠小城镇解决农村富余劳动力的战略方向转变,稳定和提高农村自身解决剩余劳动力的能力.过去我们更多的是关注通过城市化来解决农村剩余劳动力的就业问题,而往往忽略了农村本身吸纳农村劳动力的条件和能力.事实上,我国正在进行的新农村建设,它的主体只能是农民,如果农村的有文化的年富力强的劳动力都到城市去了,那么又有谁来建设新农村呢?我们总不能依靠留在农村的老弱病残去建设社会主义新农村吧.因此,我们应当通过新农村建设,协调城乡发展,增强农村自身消化剩余劳动力的能力.[2]

三、统筹城乡发展视野下解决农村剩余劳动力就业法律制度的创新与完善

要切实解决农村剩余劳动力就业问题,必须按照党的十七大的要求,树立科学的发展观,坚持从我国国情出发,统筹城乡发展,坚持以人为本,从体制改革和制度创新入手,不断加强农村剩余劳动力就业法律制度建设,建立和完善农村剩余劳动力就业法律机制,把农村剩余劳动力就业落实到法治层面上.[3]

(一)改革城乡分治的户籍管理制度,逐步放开农民进城落户限制

我国现行的城乡分治的户籍管理制度与我国宪法规定的人人平等的精神是不相符合的,这种不符合,既表现为阻碍了农村剩余劳动力向城市转移,又表现为已经在城市就业的农民不能享受与城市居民同等的待遇.[4]因此,必须改革现行的城乡分治的二元户籍管理制度,逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题.中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题,对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者,应优先准予落户.[5]

重庆市在这方面已进行了一些有益的尝试.2007年6月,重庆市被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区.2007年9月,重庆市九龙坡区陶家镇白果村、友爱村的272户、717位农民自愿签订“退出宅基地使用权,退出土地承包经营权”协议,成为重庆统筹城乡发展综合配套改革启动实施以来首批变为市民的农民 [6] 2010年8月15日,备受关注的重庆市统筹城乡户籍制度改革在全市范围内正式全面启动.重庆此次大手笔推出的两年300万、十年1000万的农民进城计划,将成为几十年来我国户籍制度改革规模最大、配套制度设计最完善、影响最深的一次实践.根据政策规定,重庆籍农民凡在主城区务工经商五年以上或购写商品房,或投资兴办实业三年累计纳税10万元以上或一年纳税5万元以上的,均可自愿申请入户；在远郊区县城务工经商三年以上,或购写商品住房,或投资兴办实业三年累计纳税5万元以上或一年纳税2万元以上的,均可自愿申请入户.在乡镇入户方面,农民可本着自愿原则就近就地转为城镇居民,实现全面放开.“农民转户后,可享受城镇就业、社保、住房、教育、医疗政策,与城镇居民享有同等待遇,重庆市户籍制度改革将用十年时间让1000万农民带着尊严和财富转户进城.”重庆市发改委副主任、户籍制度改革协调组组长徐强表示,重庆户籍制度改革配套方案明确1000万农民转户进城分“两步走”：第一步：2010年至2012年,重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民,力争在两年内新增城镇居民300万人,实现转户人口在主城、区县城和小城镇城镇体系内的合理布局.第二步：2012年至2020年,通过系统的制度设计,建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制,进一步放宽城镇入户条件,每年转移70－80万人,到2020年新增城镇居民700万,非农户籍人口提升至60%.重庆市市长黄奇帆形象地比喻：在这次户籍改革中,进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”,同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”.脱掉的这三件衣服核心是“土地”,土地也成为各方关注的焦点.面对这一新政,不同情况的农民心态各异.那么哪些农民将选择“离开土地”,开始城市生活?重庆市又将如何做到让农民放心地“离开土地”?据了解,为确保转户农民权益,重庆市还设计了农民农村权益弹性退出机制,避免让农民“裸身”进城.重庆规定,农民进城后可有“三年过渡”、“三项保留”,即农村居民转户后承包地、宅基地的处置可有三年过渡期,允许转户农民最长三年内继续保留宅基地、承包地使用和收益权；农民转户后可继续保留林地使用权、保留计划生育政策福利、在农民自愿退出承包地经营权之前保留农村各项补贴.

(二)改革城乡分割的就业管理体制,逐步实行城乡平等的就业制度

首先,要统筹城乡就业,改革城乡分割的就业管理体制,建立统一开放、平等竞争、城乡一体的劳动力市场,逐步形成市场经济条件下促进农村剩余劳动力转移就业的机制,为城乡劳动者提供平等的就业机会和怎么写作.其次,要进一步清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制,实行本地和外地人员平等的用工政策,以技能作为选择条件,并实行同工同酬,用市场机制配置城乡劳动力资源.[1]最后,就业歧视问题的解决,仅仅靠教育和政策引导是不行的,而需要权力机关通过立法来加以彻底解决.2007年8月30日十届全国人大常委会第二十九次会议通过的《就业促进法》,在第三章设定了“公平就业”专章,以促进公平就业,反对就业歧视.该法规定：劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利,不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视；各级人民政府创造公平就业的环境,消除就业歧视,制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助；用人单位招用人员、职业相似度检测机构从事职业相似度检测活动,应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件,不得实施就业歧视；农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利,不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制.同时,“公平就业”一章还对妇女、少数民族、残疾人、传染病病源携带者公平就业问题作了有针对性的规定.此外,《就业促进法》在第八章“法律责任”中专门规定,劳动者受到就业歧视的,可以依法向法院提起诉讼,通过司法途径获得救济.[2]《就业促进法》的出台,必将促进公平就业,从根本上解决就业歧视的问题.目前需要做的是各级人民政府、用人单位、劳动行政执法部门以及司法机关把该法贯彻好和执行好.