我国开发区管委会法律地位探析

[摘 要] 三十余年的发展历程见证了我国开发区对国家行政管理体制的创新,以及是对我国经济发展的重要贡献.我国开发区事业的建设还被称为“改革开放政策的伟大圣婴”.然而,伴随发展,开发区管理体制问题也日益严峻,尤其是管委会法律地位问题现已成为困扰开发区可持续发展的瓶颈.因此,积极寻找突破管委会法律地位困境的解决对策,不仅在推进开发区管委会依法行政、保护行政相对人合法权益和保障开发区事业可持续发展方面具有深远的实践意义,而且,在健全我国立法体系,实现法制的协调统一和规范行政授权过程及完善行政主体理论方面同样极具价值.

[关键字] 开发区管委会；法律困境；完善对策

[中图分类号] D921.1 [文献标识码] A [文章编号] 1007-4244（2013）01-036-4

一、我国开发区管委会治理现状

(一)我国开发区的含义

开发区最早产生于国外,至今已有数百年的成长历史了.在我国,开发区则是上个世纪八十年代改革开放的产物.结合我国国情,对开发区其实可以从广义与侠义两个角度来理解：广义上的开发区是指经国家或省有关部门批准,在一个地理条件较好的地域划取一定的范围,实行特殊的优惠政策以引进技术、利用外资、吸收管理经验并吸取外汇为目的的特定区域,包括开放程度相较之下较高的经济特区.狭义上的开发区则基于人们的理解而排除了经济特区,主要指高新技术开发区、经济技术开发区、旅游度检测区、保税区、边境经济合作区等开发区形态.

(二)我国开发区管委会的基本治理类型

根据企业与政府参与程度的不同,我国开发区管委会的基本治理类型主要有三种,分别是：企业主导型治理模式、政府主导型治理模式和政企合一型治理模式.

第一,企业主导型.在市场经济较发达的沿海开放城市可以采用此管理模式.该模式一般不设立类似的政府管理机构譬如管委会,而由开发总公司负责开发、管理事宜.在财政收入方面也不进行独立的计算.这种治理方式大多存在于我国沿海开放城市,这种管理体制原则上不会打破原有的行政管理体制,由开发区所在市和区的各有关部门行使自己的行政管理权能,参与开发区的规划和建设；该管理机构具备人员少、机构精的优点.但因其没有行政管理的专门机构,在某些如征占土地、项目审批等事项上还需层层报批.

第二,政府主导型.该模式中,重大决策和重大问题的协调一般由领导小组负责.开发区管理委员会行使着部分市级经济管理及行政管理权力,是所在地区市政府的派出机构.在机构设置上,由管委会与工委合署办公,并下设市政府部门的分支机构,将办公与怎么写作融于一个大楼的特定窗口以提供配套怎么写作和高效益的运转体制.基于市场经济体制的考虑,开发区以间接的管理对各大企业进行治理,主要是将一些能为企业提供社会化怎么写作的相似度检测性、事业性机构引入.

第三,政企合一型.管委会和总公司互相兼任、混合治理是政企合一模式的最大特点.其主要的职能机构实施具体的合署办公.这种体制下,政府不仅具备了一般行政职权,还享有经营开发区事务的权力.

二、我国开发区管委会法律地位困境

开发区管委会在某种意义上也是体制创新下的一种新型组织形态,在开发区迅速发展过程中,实务界与理论界都面临着一些困惑,尤其是管委会法律地位问题,已经成为制约开发区健康发展的关键因素.

(一)管委会的行政主体资格与类型不明

第一,目前我国现行法律体系中,只有地方性法规或行政规章对开发区管委会作出了“政府的派出机构”或只对管委会授权而不问其法律性质的一般性认定.我国开发区及其管委会在宪法、法律与行政法规中都很难找到支撑.

第二,开发区行政主体类型的质疑.开发区管委会无论是以自己名义积极行为的角度,还是根据各地区开发区条例授予的职权内容的角度,或者是从发生纠纷、承担责任的被告评价角度,它都无可置疑的被作为行政主体来看待的.但它到底归属于哪一类的行政主体尚不明确.

(二)管委会机构设置不合理,外部干预主体多

由于开发区管委会法律地位不明而导致其在机构设置方面人为化、随意化的不稳定现象非常严重.有些管委会迫于上级部门压力而增设机构、加挂相应部门的牌子,严重违背了精简高效的管理模式,混乱了管委会下属机构之间在开发事业方面的职能目标,还给行政诉讼中被告的认定带来了麻烦,不利于权责一致原则的实现,更不利于相对人权益的维护.

(三)管委会职能不清,关系不顺畅

在地方法规和规章中虽有对开发区管委会职权的规定,但又过于笼统,在管委会职能界定上也不够清晰,对这类问题的解决主要靠双方的互相支持和协调机制,当难以协调解决时还需要地方党政领导的“裁决”.管委会职权不清,影响了管委会行政权的稳定,导致各方关系不能顺畅展开,降低了管委会的管理效率.

(四)管委会的授权不足且位阶低,执法资格受质疑

随着开发区自我配套功能的提高和公益事业的发展,它已不再是单纯的工业园区了.此过程也导致了如游离于土地之外的农民在城市化进程中的问题.而对此,由于早期开发区条例并未对社会事业的权能一并授予开发区管理机构,这就导致了行政治理主体不适.此外,在开发区蓬勃发展的过程中,当初划定的开发面积早已被超越.

三、国外开发区管理模式的启示

由于各国、各地区在文化传统、政治制度和经济状况上的差异,世界各国开发区管理模式也呈多元化发展的特点.东亚的开发区多为政府规划的产物,相反,北美洲与欧洲在很大程度上是市场经济作用下的产物.尽管世界各国开发区的管理模式不同,开发区在世界各国成长的历程却是相似的.这些管理模式给我们以下启示：

(一)高层次立法保障

以立法来保障组织行为的合法性,为开发区管理、建设提供依据是亚洲国家的突出特点. （二）权威的管理机构

国外开发区独立于地方行政体系之外的管理模式,一定程度上简化了行政手续,提高了办事效率,减少了地方的干预,甚至还可以不受国内法律的约束,对某些法律适用范围进行修订.

我国开发区的组织管理由、地方及开发区自身三个管理层组成.应当在开发区与、当地政府之间建立起合理的关系,强化管委会的权威形象,为开发区政令统一、有效的落实提供保障.

(三)政府的适当支持

从世界各国开发区的投资环境、智力、生活环境,尤其是政策软环境的营造来看,它们都离不开政府的参与,这也充分证明了政府对于开发区而言不可或缺的作用.我国市场经济体制不断完善、行政体制逐渐转轨的过程中,开发区的发展应遵循“小政府、大社会”的组织原则,除了适当的支持外,政府应充分尊重开发区治理主体地位.

(四)以市场为导向的管理职能

开发区是政府划出的独立于一般行政区、直接受国家控制的特殊区域.但开发区的运营规则还是商业化的,这决定了开发区管理机构的双重属性.因此,赋予开发区管理主体创造性职能以应对瞬息万变而又日趋激烈的竞争环境是非常必要的.

四、完善我国开发区管委会法律地位的思考

要解决与开发区管理机构行政主体资格相关的问题,最根本的途径是健全和完善立法.对此,可先对开发区管委会给以重新定位,然后从立法上对我国开发区管委会的法律地位进行明确,以求能找到适合的办法应对当前所产生的问题.

(一)对开发区管委会的重新定位

笔者认为对开发区管委会的法律地位不能一概而论,因为对冠以“开发区”的数千个形态各异、种类、级别繁杂的区域用一部法律统一规制比较困难,因此,在对现实及理论分析的基础上对开发区进行分类研究,应根据开发区的审批主体、发展规模、政策、法律态度的不同分别予以不同的定位.

1.国家级开发区管委会应是政府派出机关

第一,无论是在法律规定的层面还是实践操作方面,开发区管委会所管辖范围是比较宽的而且其管理的事务也较为复杂,管委会实际上所享有的权限与同级地方政府已没有太大差别.国家级开发区管委会下属机构的设置也与派出机关的情况相似.但若将管委会看作派出机构,那么它的下属机构就变成“派出机构的机构”,这种表达一方面不利于其行政诉讼被告资格的认定,另一方面,派出机构自身下设的工作“机构”是其内部组织,是不能承担独立的责任的.而这也与管委会下设机构自己名义、自己责任的现实相背离.

第二,开发区是改革开放的产物,它是经济改革与政治转轨的试验区,作为体制改革下出现的新型管理模式和组织形式,对现有行政管理模式的创新是可以理解甚至是必然的.我们应当将探索开发区管理模式方面所取得的宝贵经验进行总结,通过修改相关法律来确认改革的成果.法律作为上层建筑,它本身是随着经济社会的变化而要作出适当调整的,这也正是“世易时移,变法宜矣”的规律.

2.省级开发区管委会应属授权组织

按照行政法授权原理,省、市（含直辖市）、县、区人民政府所设立的管委会,如果有地方性法规、规章作依据的话那就应认定为被授权组织,反之,就属于受委托组织.根据《国家经济技术开发区管理机构职责》和《国家高新技术产业开发区管理暂行条例》的相关规定可知：第一,我国大多数开发区的治理者已经得到了法律的授权,并在授权范围内行使着一定的行政管理权；第二,开发区管委会以自己名义与行政相对人形成的是管理与被管理的外部法律关系,与市政府形成的是授权与被授权的内部法律关系；第三,按照内外部法律关系对应的原则,管委会所涉及的违法责任只能由内部主体管委会自己承担,同时,按照权责统一的原则,外部主体也是开发区管理机构.

3.省级以下开发区管委会不应具备行政主体资格

自1992年以后,因全国又兴起了各类开发区热潮,从省市县乃至乡、镇竞相建立各种名目的开发区,负面影响,随而,2003年,在国务院同意的情况下,国务院有关部门联合印发了《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》的通知,将设立省级以下开发区定义为违反国务院两级审批制度规定的行为.

4.管委会在一定条件下还可以升格为一级政府

在开发区治理内容日益广泛,所负但的功能也日渐增加的情况下,在一些发展较好、较快的开发区域权力下放有益于加强城市化过程和开发区事务的管理.与此同时,在行政执法范围扩大的情形下,相应的行政权力也膨胀起来.此时,依法设立一级政府,并组成人民代表大会进行监督,符合保障行政相对人合法权益的现实功能.

(二)构建上位法支撑,完善配套法规和政策,加强开发区法制建设

1.明确国家级开发区管委会在《组织法》中的派出机关地位

通过修改《组织法》中第68条的规定,增加关于国家级开发区管委会在省、自治区、直辖市及设区市的人民政府中派出机关的地位,将其纳入行政组织序列,这是基于国家级开发区管委会运作的实际情况与地方政府的派出机关特别相似的现状而作的考虑.

2.对国家级开发区统一立法

尽管开发区在管理体制等方面各地甚至同一地区都存在着较大的差异.但我们发现,在开发区管理机构的行政主体地位、职权职责、领导体制等的基础问题上还有许多共性.基于国内开发区情况各异且数量巨大、统一立法恐怕难以覆盖周全的现实情况,比较可行的立法途径是：对国家级开发区由国务院制定行政法规对开发区治理主体的行政法地位、职权职责范围等基本问题加以明确,待条件成熟后再由人大立法；省级开发区则仍由地方性法规、规章来规定,同时,明确法律法规授权的范围,完善相关法制建设；省级以下开发区因不具备法律地位则不予考虑.

3.配套法规和政策的完善

发达国家的开发区条例或法出台后,为确保法律条款有效地落实,配套法规和政策也会随即制定出来.而且,为解决实践中出现的问题,政府也更加重视宏观调控的措施.在我国,因各地的实际情况差异大,开发区又处于改革开放的前沿,面对伴随发展而来的新问题仅靠上位法的支撑是不能满足实践需要的.因而,借鉴西方经验、完善配套法规和政策的保障是很有必要的. 第一,对配套法规的完善.要与全国性开发区法相配套,一方面应将原有的地方性法规、规章按照与上位法保持一致的思路加以修订；另一方面,应由地方结合当地实际对开发区具体事项进行细化,制定地方开发区条例,进一步明确开发区管委会和下设部门的设立条件、程序、职权范围、法律责任；此外,在行政执行中出现的具体问题可以通过司法解释增强法律法规的弹性,加强法律的解释工作.

第二,对配套政策的完善.首先,保证开发区“独立运作、封闭管理”是实现开发区作为试验区、先行区的前提.为此,国家政策中应明确其作为特殊经济区域的地位,尤其是强调开发区管理主体的权威地位,政府及有关职能部门要多支持、少干涉.其次,上级政府和主管部门要保证充足的授权.管委会没有足够授权,必然导致管委会能办的事还需向上级呈报,因受多方面牵绊的管委会在开发区建设过程中脚步缓慢.作为改革开放下的新事物,只有拨开束缚开发区发展的重重障碍,确保其权力的充分行使才是开发区永葆生机的基础.最后,在立法和政策之外,各开发区管委会也应针对自身情况制定内部管理制度和运行机制,为自身相对独立的地位作补充.

五、结语

开发区是我国改革开放的新生事物.作为发展经济与创新政治体制的试验田,三十年来,我国开发区已形成全方位、多层次的对外开放格局,具有一定规模且取得了巨大的成就.它在经济实力的极大增强、高新技术产业的不断壮大、城市化建设、发展社会事业等方面所取得的成效有目共睹.在开发区建设从以数量为重点转向以质量求发展的第二轮竞争中,提高其管理体制效益是衡量开发区质量的重要指标之一.而开发区管委会的法律地位是管理体制中最具决定作用的关键因素.开发区管委会法律地位问题的研究涉及到行政法、行政管理与政治、经济等多学科知识,不仅应从法制建设方面加以规范,还应该考虑其自身和与之相关体制的建设与完善.

作者简介：昌永岗（1985-）,男,汉族,山东平度人,中国政法大学法学院博士研究生,研究方向：行政法、行政诉讼法.

穆美丽（1985-）,女,回族,内蒙古包头人,西北政法大学行政法学院硕士研究生,研究方向：行政法、行政诉讼法.