城市居民委员会职能的法律定位与实践状态

点赞:5496 浏览:15842 近期更新时间:2024-03-11 作者:网友分享原创网站原创

摘 要:作为城市治理结构中的一个基本环节,我国城市居民委员会职能的法律定位和政策规定比较明确,但现实中居民委员会职能履行的实践状态比较复杂,迫切需要进行运行机制的改革和创新.

关 键 词 :城市居委会 职能 机制创新

随着我国社会管理机制的发展变化,我国城市居民委员会(简称居委会)在六十几年的发展历程中经历了一个从简单到复杂的演变过程,法定的自治性组织与实际的行政机构延伸性的管理性组织的交织,形成了我国居委会独特的生存发展轨迹,让居委会这个“不起眼”的组织逐渐承载起了“了不起”的职能.面对社会管理创新的改革形势,城市居委会在社区建设中究竟应该扮演怎样的角色、承载怎样的职能,值得认真研究.

一、城市居委会职能的法律定位

对于我国城市居委会的职能,国家和政府先后数次通过专门的法律及政策法规进行了比较明确的定位.

在新中国成立之初,我国城市居民人口虽然不多,约占总人数的10%左右,但这有限的城市聚落已能影响到整个国家以后的基本走向,因而国家在法律上对城市居委会的定位十分清晰.1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了我国最早专门规定城市居民委员会的法律《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》,其第一条“为了加强城市中街道居民的组织和工作,增进居民的公共福利,可以按照居住地区成立居民委员会.居民委员会是群众自治性的居民组织.”明确了成立居委会的目的,并对城市居民委员会的性质进行了规定;其第二条“居民委员会的任务”为有关居民的公共福利事项、反映居民的意见和要求、动员居民响应政府号召并遵守法律、领导群众性的治安保卫工作、调解居民间的纠纷等五个方面,这里的目的和任务实际上明确了居委会的职能,这是新中国最早法定的居委会的职能,反映出新中国成立初期的政治建设的愿望和追求,体现了建国初期的时代特征.

我国1982年《宪法》第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”、“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”.《宪法》对居委会的性质由“群众自治性”的“居民组织”调整为“基层群众性”“自治组织”,进一步明确了居委会的“自治性”;对居委会设立专门委员会的规定,反映了强化居委会组织的趋势;对居委会“”的工作的规定中,明确将居委会的职责由《城市居委会组织条例》规定的“有关居民”的“公共福利事项”扩展到了“本居住地区”的“公共事务和公益事业”领域.这是我国国家根本大法对居委会性质和职能的明确规定.

1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过、颁布了《城市居民委员会组织法》,1990年1月1日起正式施行,《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》同时废止.《城市居民委员会组织法》第二条规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我怎么写作的基层群众性自治组织”,进一步具体化了居委会的“自治性”;第三条关于居民委员会的任务在《城市居民委员会组织条例》规定的基础上增加了做好宣传、教育、维权、开展多种形式活动和协助做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作的内容.《城市居委会组织法》的实施,使我国居委会建设真正进入“有法可依”的阶段,对居委会的建设产生了积极的影响.

2000年11月,、国务院转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,把城市社区指向为经过社区体制改革后的11.5万个居委会辖区,社区居民自治被作为一项社区建设的原则确立,我国城市居委会向社区居委会转制.社区党组织是社区的领导核心,社区居委会是社区居民自治组织的主要形式,社区居民委员会的根本性质被确定为“党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我怎么写作、自我监督的群众性自治组织”,增加了“自我监督”的内容.居委会职能的发挥进入城市基层社会治理结构走向多元化的阶段.

2010年11月,、国务院发出《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》(中办发[2010]27号文件),提出“把社区居民委员会建设成为功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的基层群众性自治组织”,规定居委会的主要职责是“依法组织居民开展自治活动”、“依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作”、“依法依规组织开展有关监督活动”.这个意见又一次明确了居委会的自治性质,指明了开展自治活动的范围包括开展宣传、教育活动,居民的公共事务和公益事业,举办有关怎么写作事业,组织居民参与综合治理、及时化解矛盾,管理居委会财产,反映居民意见和提出建议等;列举了协助“做好与居民利益有关的社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作”的具体项目;明确了开展监督活动的具体对象,即“对城市基层人民政府或者它的派出机关及其工作人员的工作、驻社区单位参与社区建设的情况”进行评议,“对供水、供电、供气、环境卫生、园林绿化等市政怎么写作单位在社区的怎么写作情况”进行监督,还特别指出了居委会“指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业怎么写作企业开展工作,维护社区居民的合法权益.”对居委会与其他社区组织关系的进行了十分明确的规定.居委会建设在社会管理创新形势下被提到了社会建设的重要位置.


二、城市居委会职能履行的实践状态

在日常社会生活中,市民百姓对于居委会都很熟悉,但又不太真正了解,城市居民的日常生活似乎都与居委会相关联,又似乎与居委会没有什么关系,可能很少有人能一下子说得清楚城市居委会的职能到底有哪些.纵观我国城市居委会的建设发展过程,虽然相关法律和政策对于居委会职能有着明确的规定,但这些法律和政策的规定比较原则和宏观,操作性不强.由于种种复杂的原因,城市居委会工作的实际状态与其法律定位有着相当的差异,显现出职能错位、职责不清的状况,这种差异和错位既演绎着我国社会政治、经济、文化建设发展的阶段性变化,也在一定程度上反映出我国社会管理机制和法制文化的某些特点. 1949年浙江省上城区上羊市街成立了新中国第一个居民委员会,开启了新中国城市居委会的历史.在新中国成立初期,各地的街道里巷中的居民小组、镇反学习组等名目繁多的临时性组织在各种群众运动中成立,极大地满足了当时社会条件下城市基层管理的客观需要,但这些临时性的组织不便于工作的正常开展,居民委员会组织应运而生.我国早期的居委会首先是作为保甲组织的替代设置出现的,其在怎么写作居民、组织居民、教育居民等城市居民管理工作方面发挥了积极的作用,对当时的社会秩序的稳定起到了相当大的作用,并为后来居委会的规范发展奠定了基础.但早期的居民委员会组织多而不纯,大小不一,组织性质和工作权限不明确,领导多头,经费缺乏,许多居委会流于形式.为此,一些城市(如上海、天津、武汉等)进行了居委会的整顿建设工作,在居委会组织建设、制度建设层面取得了一些进展,但整体效果并不理想,居委会的性质、任务、经费等问题没有得到有效的解决,居委会贯彻上面要求的任务多,解决居民实际要求的问题少,居委会的“自治”、“”因素弱化,使得居委会作为自治性组织在代表居民、成为居民自己的组织、聚合居民的凝聚力方面一开始就先天不足.

1954年底,制定颁布《城市居民委员会组织条例》,居民委员会的性质、任务、制度结构从法律上得以规范,经过一系列的组织、人员及制度建构,居委会逐渐走上正常工作的轨道.从1955年至1958年,居委会按照自治性组织要求进行建设,强调自治,强调解决居民的福利问题,但实际上居委会的驱动力更多来自政府,居委会的工作以政治性、行政性事务为主,以福利性事务为辅.以上海为例,居民委员会干部主要由居民直接选举产生,不拿津贴,义务工作,但却有高度的责任感,居民对居委会和居委干部也有高度的认同感.在居委会的工作事务中,来自政府性的约占80%左右,主要是各个时期的政治性的运动及行政性事务,除了各种行政业务部门对居委会的任意使用已经初露端倪,如协助银行储蓄,收取税款、保险费,推销土产、电影票等等都是居委会日常任务的组织部分;同时,居委会在居民福利事务方面包括福利、优抚烈军属、文教、卫生、调解、治安等方面发挥了较好的作用,这是居委会自治性、性发挥得较好的一个阶段.

1958年开始的“大跃进”打乱了居委会的常规运行,居委会或自然消失(如天津)或名存实亡(如武汉),导致了居委会在基本职能上重大变化.在“跃进”风潮中,居委会为大办经济和“城市人民公社”建设怎么写作而主办的各类生产、怎么写作和文化教育等经济性组织和集体事业大量涌现,导致居委会职责权限的扩张和扭曲,配合政府的各种中心工作如动员知识青年去外地参加生产建设、紧缩城市人口、组织商品分配、组织青少年学习等对居委会自治性质有一定的负面影响;上级部门及方方面面的繁杂事务日益增多,数十种单位下派的事务性工作、调查信息统计、多种证明要求使居委会疲于奔命,也在无形中扩大了在物质资源极度匮乏状况下的居委会的多方面权利;居委会中党总支(党支部)组织普遍设立,党政合一使居委会走向全面的行政化,在形式上更接近于基层政权组织.虽然居委会所办经济组织效益不佳,并在走向全面计划的过程中也在很大程度上破坏了城市街道里弄的生活生态,但在客观上为社会、为居民提供了许多必要的便利怎么写作,从某种程度上可以说是后来社区怎么写作的前身形式.1962年,随着城市人民公社的停办,全国性的居委会调整、整顿全面展开,到1964年“四清”运动,虽然受到“左”的影响较深,但居委会的自治身份再次得到各地方政策的认可.

“文化大革命”时期,城市居委会遭到了严重的破坏,但其完全中止工作的时间并不长,这个时期居委会主要是协助无产阶级及政府事务与履行一些必要的社会职能.初期,居委会干部受到冲击,居委会工作处于瘫痪状态;在大混乱局面逐渐稳定之后,随着革命居委会的建立,居委会被革命居委会取代,其工作实际上是以“阶级斗争”为中心,但居委会的组织结构逐渐恢复并履行一些社会职能(如动员居民、怎么写作居民),居委会的一度缺失与变异,正是其受国家政治决定性影响而又为城市基层治理及市民生活所需要的本质反映,虽然这个时期居委会的社会管理和怎么写作作用的发挥受到了很大限制.

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1976年“”结束,城市居委会工作有所恢复,但仍然方向不明,职责不清;从十一届三中全会之后,革命居委会恢复为居民委员会,新建住宅区的居委会普遍建立,居委会贯彻政府工作的行政性功能和怎么写作居民生活的自治功能都得以逐步发挥,居委会工作重新出现生机并获得发展.但居委会组织和工作等方面仍然存在队伍年龄偏大、文化水平偏低和工作多、任务重、报酬少、条件差等许多问题.1986年全国居委会工作经验交流会在石家庄召开,居委会的组织建设和居委会职能的发挥进入了一个新的时期.

20世纪80年代末与90年代初,我国一些大城市开始了与居委会建设密切相关的社区建设热潮,但我国的社区工作从理论和实践上都处于不成熟状态.强调社区怎么写作,建立社会保障怎么写作机制,提供公共参与的渠道,这些社区建设实验仍然以居委会体系为主要运作框架,进展很是缓慢, 街居体系仍然是主要的城市基层社会管理方式.我国城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区,居委会行使着政府对基层社会管理和控制的部分权力而在一定意义上成为基本权力单元,某种程度上被赋予了行使行政权力的合法性.在社区管理体制改革过程中,原来由政府和企业承担的大量管理和怎么写作职能转移到社区,社区居民委员会除承担大量的卫生、就业、低保、计生、治安、文体等政府公共怎么写作事项外,还要承担流动人口管理、社区消防、社区禁毒、社区矫正、预防青少年违法犯罪、家政怎么写作等新任务.“面对流动人口、下岗职工、老龄工作、社会治安、计划生育等各种问题,城市居民委员会在管理和怎么写作上力不从心,存在着责权利不统一、职责任务不明确、管辖范围过小、人员老化、工作条件差等问题”(《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,2000),城市居委会原有的管理方式逐渐显现出难于适应形势发展需要困难. 进入21世纪,我国改革开放进程中从计划经济转向市场经济、从农业社会走向城市社会的社会转型使城市居委会的权力和声望经受了前所未有的挑战.受农村基层兴起的影响,城市社区居委会拉开了全面直选的改革帷幕,但居委会职能的履行并未出现明显改观.同时,社区建设的推进不等于居委会建设的发展,居委会在社区中独当一面的单一中心地位逐渐消失,业主委员会、物业公司、社区居民代表大会等社区组织不断成长并以协商、交换、合作等多种形式参与社区事务,社区权力全面分化,公共怎么写作的资源被分割,居委会作为法律意义上自治组织的职能行使相应削弱.在一些地区进行的社区基层管理机构结构性改革中,政府在赋予居委会社区自治权的同时,一直进行着对社区基层自觉不自觉的权力渗透,居委会在人财物方面越来越依赖政府而陷入疲于为政府及各行政部门奔命的状态,一些地方出现了自治活动被协助工作所取代而无暇顾及居民需求的状况.“不少社区居民委员会还存在着组织不健全、工作关系不顺、工作人员素质偏低、怎么写作设施薄弱、工作经费难以落实等问题,影响了社区居民委员会功能作用的发挥,影响了城市社区建设的整体推进”.

面对城市基层社会的深刻变化,面对社会管理创新的新形势,社区居委会迫切需要在城市社区建设过程中创新运行机制,优化功能,提高履行职能的能力和水平,真正成为社区居民自治的组织者、推动者和实践者,不断满足社区居民多层次、多样化的物质文化生活需求