“双规”问题的法律

摘 要 ：本文从双规的基本知识入手,简单介绍了双规的由来及基本含义,着重从法律角度分析了时下学界对双规是否违法违宪问题的相关思考及不同观点,明确了对双规问题的定位,指出了如何解决双规与法律之间的矛盾的相关办法,即使双规纳入法治的轨道,更好地发挥其应有的作用.

关 键 词 ：双规 合法合宪 违法违宪

“双规”,中国党内遏制腐败的一种有效的特殊手段.对于大多数而言,这个词既熟悉又陌生,熟悉的是它经常见诸于报端,甚至成为街头巷尾的谈资；陌生的是大多数人也许并不具体地知晓这个词的含义.而对于法律人来讲,“双规”是似乎一个难以言表而又不可避免的问题,尤其是在宪法、宪政角度上,“双规”问题更值得法律人思考.

一、 “双规”简介

1.含义

“双规”又称“两规”、“两指”,是中国纪检监察机关所采取的一种十分有效的特殊调查手段,诞生于20世纪80年代末90年代初,中国国内斗争形势日益紧迫的特殊历史时期.通常意义上的“双规”来源于1994年5月1日施行的《中国纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条第三款规定：“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”.而“两指”则是指1997年5月9日第八届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》规定：监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”.

2.适用范围

“双规”适用的范围包括：一是使用“双规”的机关.根据中纪委作出的相关政策解释,有权使用“双规”的机关只能是县级以上（含县级）纪检部门.二是“双规”适用的对象.针对这一问题中纪委在不同时期作出过不同内容的数次解释.现在的规定是：只能适用于违纪且需要立案查处的中国党员,同时还特别要求被采取“双规”的党员必须立案.

3.作用

“双规”的作用一般包括：一是能够掌握更进一步的违法事实及证据.通过实施双规、被调查对象的自我交代或其他侦查手段,能够进一步挖掘事实真相,掌握充分的证据.二是能够不受干扰地进行侦查研究.在双规期间,被调查对象的权力暂停行使,一些知情者、受害者,不再受被调查对象权力的威慑,可以大胆向组织揭发控告；一些涉案人员也失去了“保护伞”的庇护,侦办案件的人员可以不受干扰地进行侦查.三是能够综合运用多种侦察手段.双规期间,被调查对象与外界的联系受到限制.这就形成一种信息的不对称.具有丰富办案经验的人员就会利用这种优势,从证据上、政治上、心理上精心设计,从中查找其弱点和破绽,予以突破.

二、“双规”是否违法违宪

现阶段,“双规”在我国败斗争中发挥了重要的作用,一些大案要案尤其是疑难案件,往往通过“双规”得到解决.然而,在法律角度审视“双规”,其却有不容忽视的缺陷.究其原因,在于“双规”的实施是否是对宪法、刑事诉讼法相关条款的违反.大多数的学者认为“双规”明显违反法律及违反宪法,应该加以限制乃至取消,然而,不同的学者对此却有不同的看法,有的学者试图从中国社会转型的特殊法律环境以及现阶段这一手段存在的必要性等角度论证“双规”的合法合宪性.具体来讲,主要是以下两点：

1.违法违宪的观点

如上所言,“双规”问题最大的争议在于其限制人身自由的规定.我国宪法第三十七条规定,“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯.任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由机关执行,不受逮捕. 禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体”.第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”.《刑事诉讼法》进一步明确,只能由行政司法机关对公民采取强制措施,其他任何机关都无权限制、剥夺公民人身自由.

2.合法合宪的观点

对于此类观点,相关学者试图从我国社会发展与法治建设的现状以及宪法发展、宪政价值角度加以论证.虽然带有明显的“找理由辩解”之嫌,但仔细研读,仍然不无道理.相关学者认为,在宪法层面上讲,“从世界宪法史看,大致说来,有三种类型的宪法,一是‘革命宪法’,一是‘改革宪法’,一是‘宪政宪法’”.所谓“改革宪法”是指因为国家的政治、经济等形势和任务正在发生很大变化的过程中,经济、政治、文化和社会的广泛领域处于大幅度改革的时期,在确认和巩固改革成果,维护改革所需的秩序及把改革成果合法化的同时,也不得不改革其自身的宪法.因此,这决定了无论实体方面,还是程序方面,都在一定程度上允许违宪改革、违法改革.按照这种理论,社会正在转型、利益关系多元、法制尚不健全、法律关系多变、法治理念不牢固,这是我国建设社会主义法治国家进程中必须正确面对的现实,也决定了目前我国宪法的“改革宪法”的特性,于是为一些在理论上违宪但在解决实际问题上有效的行为的存在提供了社会实践上的合理基础,这些行为中,“双规”是有代表性的例子.

三、“双规”该如何定位

“双规”有其固有的局限性,但在中国现阶段特殊的法治发展环境和社会现实下,其存在也有其必然的合理性,对于“双规”该如何定位,不同的学者同样有不同的看法.在这一问题上,笔者倾向于“双规”违法违宪的观点.首先,如上所言,中国宪法明确规定了法律对公民有普遍的适用性,任何人违反了法律,首先都要接受司法机构的审查、审理,而不是接受其他的个人、组织或机构的相关审查,并特别指出国家公务人员不得例外.而“双规”在这一点上明显超越了宪法,将法律置之门外,以党章先行,既有的私己性,也破坏了法律的普遍适用性.其次,在国家公务人员问题上经常性的采用"双规"解决问题,一方面不利于甚至阻碍法律的正常性建设, 因为法得不到应用；另一方面也会造成一种隐性的社会暗示和约定,即不怕法而怕"双规",这显然是对贪污分子的极大纵容和对法律的蔑视.不但不利于中国的法制建设和的有效进行,也会引起人民对法律失去信心. 四、“双规”该何去何从

既然“双规”存在违法违宪性,那么如何规制瑕疵,使之合法合宪,是一个比较现实的问题.在这个问题上,归结起来,有两种观点,即：要么将双规合法化,要么放弃双规.现实情况来看,我国形势依然严峻,发腐败的法律法规尚不健全,司法机关在处置官员腐败案件中还未获得更独立的权限,放弃双规,显然不现实.因此,修改法律或创造新法,完善司法机关独立的机制,将“双规”纳入法律的范围内,是解决困境的唯一办法.具体来讲,修改法律似乎比较快速和直接,但单纯的修改或许只能涉及与“双规”措施相联系的刑法、刑事诉讼法等相关法律,不是由一部专门的发腐败法律来加以确定,实施效力也许会打折扣.现阶段正在修订的刑事诉讼法中,新增的第73条即坊间所谓“秘密逮捕合法化 ”问题,似乎指向“双规”合法化,但据此引起了巨大争议,学界和民众担心的执法权滥用不无道理.因此,制定一部长期稳定的专门法律,即《败法》,以使败工作在法治的轨道上进行,是解决 “双规”合法化问题行之有效的方法.

在我国发腐败斗争过程中,广泛运用了信访、科技防腐、网络防腐等手段,在实际工作中也制定了一些制度,规范手段,增强群众信心,取得了一些成效,获得了一些宝贵经验.但这其中,有的虽然已经以法律形式确定下来,但较为分散,不便操作；有的则没有被上升为法律,致使一些好的措施、经验得不到充分运用,或者因为缺乏规范、制约而在实践中扭曲变形.如果在司法层面上将这些经验上升为法律,使之具有普遍法律效力,对于宣传和动员人民群众积极投身败斗争,同时使类似“双规”的特殊手段具有法律依据,有十分重要的现实意义.制定专门法律的做法,在国外有先例可循.据有关资料统计,目前对贪污贿赂腐败犯罪专门立法的国家有30多个,如新加坡、美国、菲律宾、越南、肯尼亚、赞比亚等等；涉及败的法案有100余部.专门的《败法》集组织法、程序法、实体法于一体的立法模式有利于集中刑法资源,在遵循刑法典基本原则的前提下,按照特殊法优于普通法的原则,加大对贿赂犯罪的惩治力度.在具体设计中,可根据我国的特殊情形,制定若干特殊的原则和制度,例如将执法主体规定为反贪污贿赂部门或纪检监察部门,严格限定案件类别和执行程序等.

综上所述,在现阶段,我国的败斗争还将持续,政治体制改革正在加紧进行,行政监察体制的改革也势在必行,“双规”作为一种特殊的措施,在败形势仍然十分严峻的情形下,依然是一种行之有效的手段,并且在民众的普遍心态上对于用“双规”来打击的事实持普遍赞同的态度,因此“双规”在一定的时期内还将继续存在.但可以肯定的是,党内对这一事实也逐渐关注,多次出台文件规范“双规”,严格限制使用权限,完善审批机制,限定使用范围,著名学者李永忠有言： “‘两规’、‘两指’措施不仅会越来越规范,越来越严格,适用范围对象也会越来越小,适用频率会越来越低”.更加可以肯定的是,我国的法制建设也在加紧的进行之中,社会普通民众的法治意识也在逐渐提高,对于类似“双规”这种特殊现象违法违宪的事实,将不仅仅是法学界的专家学者能够提出质疑.通过像制定《败法》这样的法律措施逐步将“双规”以及类似的措施纳入法治的轨道,将指日可待.