我国高等教育管理法律规范体系的内容完善

摘 要：我国高等教育管理法律规范体系主要指《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等法律法规中调整高校与学生之间关系所涉及的高校的法律地位、高校的主要权利和义务、学生的主要权利和义务、学生权利的救济等方面内容的法律规范的总和.本文通过解读并分析其主要内容,探讨了我国高等教育管理法律规范体系在内容和形式方面的立法缺陷,提出了相应的完善对策,以期有利于保障高校依法治校.关 键 词：教育法；高等教育法；高等教育管理；法律规范体系中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）12-0113-05收稿日期：2012-09-07作者简介：党存红（1977—）,女,甘肃临夏人,兰州城市学院讲师,法学硕士,研究方向为法学；许佩宁（1962—）,男,陕西凤翔人,兰州城市学院讲师,研究方向为法学.基金项目：此文系2010年甘肃省教育科学“十一五”规划课题“高校学生管理的法律问题研究”的阶段性成果,项目编号：GS2010GXZ026.一、我国高等教育管理法律规范体系概述从法治的角度出发,有必要制定专门的法律来规范高校和学生这两个不同主体之间的利益冲突.本文所指的高等教育管理法律规范主要指调整我国高校与学生之间关系的,涉及高校的法律地位、高校的主要权利和义务、学生的主要权利和义务、学生权利的救济等方面内容的法律规范.目前我国高等教育法律体系的主要法律渊源有以下几种：⑴宪法.⑵高等教育基本法《中华人民共和国教育法》和单行法《中华人民共和国高等教育法》.⑶高等教育行政法规.主要有《中华人民共和国学位条例》等,其效力低于高等教育单行法.⑷地方性高等教育法规.它是由省级和经国务院批准的较大市人大及其常务委员会,根据宪法和法律制定的、施行于本行政区域的法律文件.⑸高等教育行政规章.此外,还有两类非正式渊源.一类是地方政府各级教育行政机构发布的决定、命令和指导意见等文件,另一类是高校设立时经过批准生效的章程和根据相关规写作定的学生管理规定,如学生手册等.[1]本文限于篇幅,仅对上述高等教育法律体系的正式法律渊源中的全国性法律规范中涉及到的高等教育管理的规范进行详细的文本解读.二、我国《宪法》及相关法律中有关高等教育管理的规范（一）《中华人民共和国宪法》的相关规范《宪法》涉及到教育的规定只有两条.第19条规定：“国家举办各种学校等发展中等教育、职业教育和高等教育等.”本条说明国家是发展教育事业的主体以及国家发展教育事业的基本原则和方针.第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务.国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展.”[2]指明了受教育权是公民的一项基本宪法权利,它具有权利和义务的双重属性.作为公民的权利,国家有保障其实现的义务；作为公民的义务,国家有要求公民接受教育的权力.本条还明确了教育的目标和方向.（二）《中华人民共和国教育法》的相关规范《教育法》是1995年3月18日公布,同年9月1日起施行的.其中涉及到高等教育管理的规定可以分为以下几类：⒈关于授权学校行使教育行政管理权的.第14条第3款规定：“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理.”第21条规定：“经国家批准设立或者认可的学校等按照国家有关规定,颁发书或者其他学业证书.”第22条规定：“学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位,颁发学位证书.”[3]上述法条规定了高等教育的管理体制,依法授予学校颁发学历（业）证书和学位证书的权力.因此,学校是法律授权的行使部分教育行政管理权的行政主体,学校在颁发学历（业）证书和学位证书时与学生之间的关系是行政法律关系.⒉关于规定学校的权利和义务的.第28条规定了学校的具体权利：按照章程自主管理；组织实施教育教学活动；招收学生或者其他受教育者；对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分；对受教育者颁发相应的学业证书；聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分；管理、使用本单位的设施和经费；拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；法律、法规规定的其他权利.并确认了国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯的原则.第29条规定了学校的义务：遵守法律、法规；贯彻国家的教育方针,执行国家教育教学标准,保证教育教学质量；维护受教育者、教师及其他职工的合法权益；以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利；遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目；依法接受监督.⒊关于规定学校的法人地位的.第31条：“学校等具备法人条件的,自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格.学校等在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任.学校等兴办的校办产业独立承担民事责任.”本条是高校与学生间存在民事法律关系的法律依据.⒋关于规定受教育者的权利和义务的.第42条规定了受教育者的权利：参加教育教学计划安排的各种活动,使用教育教学设施、设备、图书资料；按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；在学业成绩和品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼；法律、法规规定的其他权利.第81条：“违反本法规定,侵犯教师、受教育者、学校等的合法权益,造成损失、损害的,应当依法承担民事责任.”本条进一步明确了学校与学生间民事法律关系的存在.关于受教育者救济自身权利的申诉权,根据《国家教委关于实施<中华民共和国教育法>若干问题的意见》（1995年8月）第20条规定：“各级教育行政部门要按照《教育法》的规定,建立和健全教师、学生的行政申诉制度.各级各类学校教师、学生的行政申诉,由各级教育行政部门按照管理权限受理.各级各类学校还应建立和健全校内的申诉制度,维护教师、学生的合法权益”.建立健全学生的行政申诉制度是教育行政部门的职能.申诉制度包括教育行政部门受理的行政申诉和由学校受理的校内申诉两种形式,但上述规定并未明确校内申诉是否具有行政申诉的性质.第43条规定了受教育者的义务：遵守法律、法规；遵守学生行为规范；遵守所在学校的管理制度.本条明确了遵守学生行为规范和学校的管理制度是学生的法定义务. （三）《中华人民共和国高等教育法》的相关规范《高等教育法》是1998年8月29日公布,1999年1月1日起施行的.其中涉及到高等教育管理的规定可以分为以下几类：⒈关于高校自主办学权的.第11条规定了高校依法自主办学,实行管理的基本原则.第17条规定了高等学校对高等学历教育的修业年限的适当调整权（报主管的教育行政部门批准）.第20条和第22条在《教育法》第22条规定的基础上,再次明确了高校根据学生的修业年限、学业成绩等颁发学历（业）证书和学位证书的权力,是法律授权的行政主体.[4]除了上述规定外,该法第32条至第38条分别规定了高校自主办学权的具体内容.包括：自主制定招生方案,自主调节系科招生比例权；自主设置和调整学科专业权；自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动权；自主开展科学研究、技术开发和社会怎么写作活动权；自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作权；自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备,评聘教师调整津贴及工资分配权；自主管理和使用校产权.教育部关于实施《中华人民共和国高等教育法》若干问题的意见（1999年5月）[5]第9条至第15条进一步明确了上述自主权行使的方式、范围和界限.但这些规定仍然比较笼统和原则.⒉关于学生的权利和义务的.第9条规定了公民依法享有接受高等教育的权利,国家采取措施,帮助少数民族学生、经济困难的学生和残疾学生接受高等教育的基本原则.本法第6章专章规定了高校学生的权利和义务.第56条至第59条分别规定了高校学生在课余时间参加社会怎么写作和勤工助学活动的权利；在校内组织学生团体的权利；条件具备时的毕业权和获得就业指导和怎么写作的权利.在《教育法》第42条规定的受教育者权利的基础上,本法根据高等教育的特点,增加了上述权利.第53条、第54条分别规定了高校学生的义务主要有守法、遵守学生行为规范和学校的各项管理制度；按照国家规定缴纳学费.⒊关于高校的法人地位的.第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格.高等学校的校长为高等学校的法定代表人.高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任.”该法在《教育法》第31条的基础上,再次明确了高校的法人地位和承担民事责任的能力.三、我国高等教育行政法规、规章中有关高等教育管理的规范涉及到高等教育的行政法规主要有国务院颁布的《中华人民共和国学位条例》（以下简称《条例》）,规章主要有教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）.（一）《条例》（1981年1月1日施行）的相关规范本《条例》规定了学位管理的有关事项.可以分为以下几个方面：⒈关于学位授予的条件.第4条、第5条、第6条分别规定了学士学位、硕士学位、博士学位授予的对象和条件.如第4条：“高等学校本科毕业生,成绩优良,达到下述学术水平者,授予学士学位.（一）较好地掌握本门学科的基础理论、专门知识和基本技能；（二）具有从事科学研究工作或担负专门技术工作的初步能力.”[6]可见,授予学位的条件规定的很原则,不便操作.⒉关于学位管理体制.第7条、第8条、第9条分别规定了学位管理的领导机构是国务院学位委员会,由其决定学位授予单位及其可以授予学位的学科名单；学位授予单位,应当设立学位评定委员会,并组织有关学科的学位论文答辩委员.可见,高校根据国务院学位委员会的授权享有各类学位的授予权,并享有设立学位评定委员会的部分自主权和组织有关学科的学位论文答辩委员的完全自主权.因此,高校在授予学位时应当是依法被授权的行政主体,高校与学生之间是一种行政法律关系.⒊学位决议及异议处理的程序.第10条规定了学位论文答辩委员会就是否授予学士、硕士学位或博士学位做出决议；学位评定委员会负责审查通过学士学位获得者的名单,负责对学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议做出是否批准的决定；决议、决定的程序要求.第16条、第17条规定了学位授予单位对于授予学位的决议和决定的异议的受理权和对已授学位的撤销权.可见,授予学位时决议、决定的程序规定不够具体,如“经全体成员三分之二以上通过”是答辩委员会、学位评定委员会所有组成人员的三分之二,还是出席答辩或参与具体评定工作的所有人员的三分之二,规定不明确,以致实践中产生了不少相关的纠纷.（二）《规定》的相关规范2005年,教育部修订了1990年的《普通高等学校学生管理规定》并合并《研究生学籍管理规定》,出台了新的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）.新《规定》在诸多方面进行了重大制度性调整,为高等学校和教育行政管理部门开展高校学生管理工作提出了新的机制和新的模式.新《规定》的内容主要有：⒈确立了高校学生管理的基本原则和精神.《规定》第1章总则第3条规定：“高等学校要依法治校,从严管理,健全和完善管理制度,规范管理行为；要将管理与加强教育相结合.”第4条：“高等学校学生应当遵守宪法、法律、法规,遵守公民道德规范,遵守《高等学校学生行为准则》,遵守学校管理制度,具有良好的道德品质和行为习惯.”[7]上述法条确定了依法治校的原则,学生应当遵守法律、行为准则、学校管理制度的原则.⒉学生的权利和义务.《规定》第2章对此作了规定.第5条规定了学生在校期间的权利主要包括教育教学资源使用权；参加各项活动权；申请奖助学金权；获得公正评价和学历学位证书权；对学校给予的处分或者处理有异议,向学校或者教育行政部门提出申诉的权利；对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼等.第6条列举了学生在校期间的义务主要包括：守法、遵守学校管理制度、完成学业、按规定缴纳学费及有关费用、遵守学生行为规范等.《规定》强调“育人为本”和“以学生为本”,体现了对学生主体权利的尊重和维护.⒊关于学籍管理.《规定》第3章分别从入学与注册、考核与成绩记载、转专业与转学、休学与复学、退学等方面规定了学籍管理的相关事项.其主要内容有：第7条规定了无正当理由不能按期入学者视为放弃入学资格；第12条规定考核的方式和成绩评定、课程或学分以及升级、跳级、留级、降级、重修等要求,由学校规定；第16条规定了学生的处理；第17条规定了学生未参加教学活动的处罚方式；第18条、第19条分别规定了学校对学生申请转专业的批准权以及经学生同意适时调整专业的权力；学生如患病或者确有特殊困难,无法继续在本校学习时的申请转学权.转专业要经学生同意,体现了对学生权利的尊重.第22条至第24条分别规定了学校对学习年限和休学期限的规定权及批准权；学生入伍时学籍的保留.新《规定》取消了学生在保留入学资格和休学期间不可报考其他高校的规定.体现了对学生的学习选择权的尊重.第27条、第28条、第30条分别规定了退学的条件（情形）和程序、学生对退学处理有异议时的救济办法.退学是一种严重的关系到学生在高校学习的资格和权利的处理,以严格的程序保障退学处理的正确是非常必要的.对退学处理的救济程序的规定,进一步保障了退学处理的正确性和学生的学习权利；第31条至第34条、第37条规定了书、结业证书、学位证书、肄业证书、辅修专业证书的颁发条件；第38条规定了学校不得发给书、学位证书或追回并报教育行政部门宣布证书无效的情形. ⒋关于校园秩序与课外活动.第40条、第41条规定了学校要保障学生正常学习和生活、参与学校管理的权利；第42条规定了学生应自觉遵守学校管理制度,不得参与有损大学生形象和社会公德的活动；第44条规定了学生成立团体,应当按学校有关规定提出书面申请,报学校批准；第46条规定了学生勤工助学活动的规范；第48条、第49条规定了文明上网和遵守学校住宿管理规定的义务.这些主要是学生的义务方面的规定.⒌奖励与处分.第52条、第55条规定了对学生给予纪律处分的原则要求,即要与学生违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应；要做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当；第53条规定了纪律处分的种类包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍.规定中将考试和剽窃、抄袭他人研究成果,列为“严重的问题”,体现了注重在市场经济条件下加强大学生思想道德建设,强调构建诚信体系的立法精神.[8]第56条至第64条规定了处分的具体程序要求,包括学校在对学生做出处分决定之前应听取学生的陈述和申辩、开除学籍的处分决定由校长会议研究决定、处分决定书送交本人及开除学籍处分报学校所在地省级教育行政部门备案的要求、处分决定书的内容要求、学校申诉处理委员会的职能、学生向学校申诉委员会申诉的程序及其处理程序、学生对复查决定有异议时向教育主管部门申诉的程序；第66条还规定了申诉期的法律意义.规定充分体现了程序保障和便于操作的法治精神,取消了法律依据不明确或者行为特征不确定的处分规定,代之以有明确法律依据或者行为特征比较清楚的、易于判断的法律标准、纪律标准、学业标准.这些规定将有助于减少学校处分行为的随意性、不确定性和不可预见性.最大的好处是增加了可操作性.四、我国高等教育管理法律规范体系的缺陷和完善对策通过上述分析可以看出,我国高等教育管理法律规范体系从依法治校的原则出发,以高校的权利义务与学生的权利义务为核心,明确规定了学校的法人地位并授权学校行使教育行政管理权.进一步细化了关于高校的自主办学权、高校的学籍管理、校园秩序与课外活动、奖励与处分、学生权利救济等方面的规定.但是,我国现行高校学生管理法律体系尚不完善,存有制度设计缺陷,这是引发高校学生管理中合法权利冲突的重要原因.（一）我国高等教育管理法律规范体系的缺陷从内容上看,我国现行教育法律规范具有原则性和总括性强的特点,高校学生管理权具有明显的权利分配边界不清、权力缺乏有效制衡的特征.我国现行的《教育法》和《高等教育法》都是在十多年前制定的,很多规定都比较笼统和抽象,都不同程度地带有当时教育管理思想的色彩,其内容多为禁止性、限制性规定,宏观规定多,条文过于简单,可操作性不强,法律所确立的教育公共性价值目标并没有全面、有效地具体化为各主体的权利和义务,依然表现出浓厚的对管理和秩序的偏好,对个体自由和权利的疏离.总体上看,由于我国现行教育法律体系未能使国家、高校、学生三方之间形成合理有效的权利配置和权力制衡,导致我国高等教育的公益性缺乏稳定的法律保障,学生的法律权益在现实中难以落实.具体表现在：第一,在国家、高校、学生所构成的三角互动结构中,国家控权范围过宽,高校的法律地位模糊,只明确了高校的法人地位和民事主体地位,并未明确高校作为法律法规授权的行使教育行政管理权的行政主体的地位.以致对于高校在行使教育行政管理权时与学生发生的法律关系的性质难以认定,在司法实践中对于学生状告高校的行政诉讼受理难,学生的相关合法权益得不到有效的法律保护.第二,高校行使高校自主权的边界不清,法定责任不明确.《高等教育法》及其实施意见对高校自主权的规定比较笼统和原则.不利于高校充分的行使自主权,也不便于划分高校学术自治权与政府监督、司法审查的界限.现行法律在赋予高校广泛的学生管理自主权和自由裁量空间的同时,却没有明确相应的法律责任及承担方式,这就为现实中学生管理权的不当行使留下了隐患.高校作为一个享有广泛的教育行政管理权的对学生接受高等教育的全过程进行管理的组织,应进一步明确其不行使相应管理职责或滥用管理权给学生的合法权益造成损害时应承担的法律责任.第三,学生的主体地位缺失.学生往往作为一个被动的接受高校教育管理的对象,而没有把学生当作接受教育怎么写作的享有受教育权的权利主体.参与权微弱,现实中高校学生主要是通过学生会组织来参与学校的管理活动,但目前学生会的主要功能是帮助学校、院系来管理学生的学习、文体等活动,作为学生的民意代表机构,参与、影响学校有关学生管理各项事务决策的参与学校管理的功能没有有效的体现出来.第四,对高校的监管缺乏具体的、可操作的监管程序,使教育行政部门对高校行使教育行政权行为的监管往往落空；权利救济手段缺乏.[9]学生权益受损时,由于时间和经济成本以及自己在校继续受教育权不受影响的考虑,往往通过校内申诉的途径来解决,而不愿诉诸于向教育行政部门申诉或起诉.从形式上看,我国高校学生管理立法体系不完备.我国教育立法中关于高校学生管理的立法严重不足.立法数量少,层次也不高,更有许多领域没有涉及,造成明显的法律真空.一些重要的法律、法规还没有制订出来,已有的规范性文件级别较低,没有形成完整统一的体系.高等教育法律法规中涉及学生管理的内容较少,没有把高校学生管理工作做为教育法律规范的重要组成部分.高校中相关法律法规的配套实施办法不健全.[10]（二）完善我国高等教育管理法律规范体系的对策针对我国高等教育管理法律规范体系存在的上述问题,可从以下几方面加以完善：第一,要发挥国家教育立法的基础性制约作用,确立高校与学生间权力制衡的制度架构.有必要在国家教育法律法规中明确学生有参与学校管理的权利,明确高校支持和保障学生依法参与管理的义务,确立高校与学生间权力制衡的制度架构.明确规定学生通过哪些途径或方式（如学生会、校团委或学生代表大会）可以行使参与学校管理的权利,或规定学校的某些事关学生重大利益的重大决定要经过学生代表大会的同意或征求学生会的意见.第二,明确高校的公法人地位或做为授权行使教育管理权的行政主体地位.立法机关在制定新的《学校法》或修改现有的《高等教育法》时,应把高校定位于公法人或做为授权行使教育管理权的行政主体地位,承担一定的行政任务,行使公共教育怎么写作职能.高等学校在从事高等教育活动中,依法享有自治权,应当行使法定职责.同时,明确高校与政府之间的关系,进一步明确高校的自主权,对其权限应有明文规定和保障.如在《高等教育法》中应增加一条：“高校享有学术自主权,不受行政机关、社会团体或其他个人的干涉.”第三,增强高等教育法律法规的可操作性.要对原则性规定予以量化,对法律用语要规范,对法律概念应有界定.此外,法律条款应具体规定“什么可以做”、“应怎么做”、“由谁承担责任”、“如何惩罚”等等.为维护各个主体的合法权益,应规定法律救济措施,考虑它的可行性和操作性.[11]第四,完善高校学生管理的立法体系.我国对于成年的高校学生权益的保护没有法律法规的具体规定,这不利于高校学生权益的充分保护,因此,应制定《高校学生权益保护法》,明确高校学生权益法律救济的具体途径,以更好地维护高校学生的合法权益.尽快制定《考试法》,明确高校在招生、考试行为中的法律地位,分清各个主体职责.堵塞考试领域存在的法律漏洞,明确考试人员的法律责任.由于学生管理立法涉及的内容很多,其覆盖面已经拓宽到学生管理的各个方面,为了使学生管理的每一项活动都有法可依、有章可循,我国应借鉴国外的先进经验,制定《学生管理组织法》、《学校组织法》、《校园法》等法律法规来规范学校和学生的各种行为.[12] 【参考文献】[1]杨森.高等学校与学生之间法律关系研究[J].福建论坛（社科教育版）,2009,（08）.[2]中华人民共和国宪法（1982年制定,2004年修订）[Z].[3]中华人民共和国教育法（1995年3月18日公布）[Z].[4]中华人民共和国高等教育法（1998年8月29日公布）[Z].[5]教育部关于实施《中华人民共和国高等教育法》若干问题的意见（1999年5月）[Z].[6]中华人民共和国学位条例（1981年1月1日施行）[Z].[7]普通高等学校学生管理规定（2005年修订）[Z].[8]莫负春.读《普通高等学校学生管理规定》[J].教育发展研究2005,（07）.[9]李为民.制衡与问责：高校学生管理法治化的路径选择[J].现代教育管理,2010,（05）.[10]钟美玲.高校学生管理法治化研究[D].江西师范大学硕士研究生学位论文.2009,（05）.[11]杨文治.我国高校学生管理法治化研究[D].中南民族大学硕士学位论文.2008,（06）.[12]花爱军.高校学生管理中的法治缺失及对策[J].教育理论与实践,2010,（08）.（责任编辑：王秀艳）The Content and Improvement on Our Higher EducationManagement System of legal NormsDang Cunhong,Xu PeiningAbstract：Our Higher Education management system of legal norms mainly refer to the “Education Law of the People's Republic of China”,“Higher Education Law of the People's Republic of China” and other laws and regulations to adjust the relationship between the university and students involved in the legal status of universities,rights and obligations of colleges and universities,the sum of the main rights and obligations of students,the relief of the students' rights and so on.Through text analysis,analyzed the main content,explore the defects of China's higher education management system of legal norms in the content and form of legislation and proposed improvement countermeasures,managing the University by law is of great significance.Key words：education law；law of higher education；higher education management；legal norm system