网站原创摘 要 本文认为地方人大重大事项决定权的行使还存在着诸多问题,对“重大事项”的范围和内容是否应予更加详细的界定,文中从关于“重大事项决定权”地方立法中的立法目的、“重大事项”的法律界定、界定程序、法律责任几个方面进行了阐述.
关 键 词 地方人大 重大事项决定权 宪法 立法
中图分类号:D622 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-164-02
重大事项决定权是宪法与法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,是保证人民当家作主、加强社会主义法制建设、坚持和完善人民代表大会制度的重要内容.长期以来,一些地方人大常委会根据宪法和地方组织法的规定,结合本地实际,相继制定了讨论、决定重大事项的地方性法规,从具体实践情况看,不少省市及地方人大常委会在行使重大事项决定权方面取得一些成效,但应当看到,地方人大重大事项决定权的行使还是存在着诸多问题.有学者总结为存在着“五多五少”现象即是提意见建议的多,做出决议决定的少,被动例行的多,主动行权的少,决定事项程序性的多,实质性的少,决定内容抽象空洞的多,具体指向的少,满足于会议审议的多,会后跟踪督察的少.造成地方人大重大事项决定权薄弱的原因有很多,其中有不少的学者归结于宪法和地方组织法的规定过于笼统宽泛,原则内容上缺乏实质性的规定,形式上缺乏程序性的规定,同时关于人大重大事项决定权的理论研究滞后.于是有不少人呼吁应在法律上对“重大事项”的范围和内容加以更加详细的界定,但笔者认为不妥.鉴此,笔者对关于“重大事项决定权”地方立法中的立法目的、“重大事项”的法律界定、界定程序、法律责任几个问题进行阐述.
一、立法目的
立法目的集中体现了该法的宗旨,是立法所欲达到的目标所在.明确立法的目的既有助于完善法律条文,又有利于法律与时俱进,不断适应客观事实的变化发展,还可以根据立法目的解释成文化的法律条文.实践中,从不少地方各级人大出台的“重大事项决定权”的地方性法规来看,立法目的主要有两种:一是“保障和规范”地方人大常委会行使讨论、决定重大事项的职权,二是“保障和促进”地方人大常委会行使讨论、决定重大事项的职权.究竟哪个作为立法的目的更符合实际的需要,更有利于指导地方人大行使职权呢从地方各级人大及其常委会多年行使职权的实践来看,对于什么事项属于重大事项、讨论决定重大事项的程序、如何审议重大事项都是各级人大在实践中遇到的难题.由此可见行使“重大事项决定权”的工作固然要规范,但现阶段最迫切的需要是如何促进“重大事项决定权”行使,只有在权利得到充分的行使时,讨论如何规范才是有意义的.所以,笔者认为无论是在制定“重大事项决定权”的法规或是修订相关实施办法时,应当把立法目的定位为“保障和促进重大事项决定权”的行使是更符合实际情况的.
二、法律是否应当对重大事项做出具体界定
正如上文所述,现有不少的人呼吁为避免立法的原则、抽象性应当对重大事项做出界定,在实践中也有不少的地方各级人大在立法规定“重大事项”时采取列举的方式,而且力求细化、量化.笔者认为这种做法是不可取的.
首先,重大事项是一个动态的概念,事项能不能算作“重大”具有相对性,往往因时因地而异.如,在改革开放初期,解决群众的温饱问题,算是当时一项重大事项,但如今温饱问题已得到解决,如何提高群众收入才是新形势下的一项重大事项,所以重大事项随时间的变化而变化.又如,现阶段东部沿海的一些发达城市着力于如何提高市民的精神文化生活水平,这算是一项重大事项.而西部经济受灾欠发达地区在发展中的重大事项仍然是如何改善市民的物质生活水平和提高物质收入.所以在同一时间内的不同地区的重大事项也有所区别.法律的原则性决定了其内容的相对固定性,因此法律难以对具有动态性的各类重大事项一概而论地做出详细而又具体的界定.
其次,细化“重大事项”的内涵,势必缩小其外延.逻辑学的原理告诉我们词项的内涵与外延是相互制约的关系,即扩大词项内涵的同时必然会缩小其外延.如果法律对重大事项做出了详细具体的规定,势必缩小了重大事项的外延,制约了人大及其常委会行使决定权的范围.
如果法律对重大事项作了明确而又具体的界定,那么人大及其常委会在行使重大事项决定权时就必须严格按照法律的要求加以执行.但检测设在遇到突发事件时,事件的性质与法定重大事项的性质相当,但由于法律没有规定致使人大对此事件无决定权,反而束缚了人大的手脚,不利于人大职权的行使.因此,笔者认为将“重大事项”细化不是一个明智的选择.
三、重大事项的界定程序
“程序是看得见的正义”,笔者认为促进人大“重大事项决定权”的充分行使,不仅要在实体上对“重大事项”进行界定,还必须重视界定的程序,程序的是否公正往往是最直观的,也是公众最易观察的.因此,要想使法规达到“促进”职权行使的目的,非常重要一点就是在于法规对界定“重大事项”时进行严格的程序限定.
重大事项的界定必须遵循严格的科学的程序,甚至应当把制定科学、严格的程序作为主要内容,科学是确保重大事项正确决策的必然要求,实行和实现决策和科学决策,尤其需要注重公众参与原则.地方人大重大事项决定权中的公众参与,是指地方人大在讨论、决定重大事项过程中,公众通过一定的程序或途径表达自己意愿,参与决策,维护自身利益,从而实现决策和科学决策的一项制度.公众参与作为一项基本原则在地方人大重大事项决定过程中具有重大的意义和价值,但由于经济状况、政治体制、参与机制等原因,我国公民对公共决策的参与无论在广度和深度上都还不够,面临着参与程度低,参与无序化,参与非制度化等困境.为改善这种现状,有学者提出完善公众参与制度的几点具体方法:
1.确立公众在界定地方人大重大事项范围的主体地位,即要解决什么重大事项应由谁决定.
2.为公众提供公共话语场所,畅通利益表达渠道.
3.要优化政治结构、健全自治能力、营造妥协宽容合作的政治文化氛围,提高公众参与的意识和观念.
另外,笔者认为需要强调的是公众参与不等同于全民参与,也不意味着公众的意见要全部采用.公众参与不是参与面越大越好,参与的人数越多越好,而是要考虑参与面的最优化、科学化.参与的公众要有广泛性、代表性而不是普遍性,要采纳正确的意见、合理的意见或者说是代表大多数人利益的意见,而不是个别的不合理的意见.
四、法律责任不明确
现代政治学、宪法学理论认为,法治政府应当是责任政府.各级权力机关,只要行使权力就必然要受到制约和监督,这是由权力本身的特性决定的,正所谓“绝对的权力导致绝对的腐败”,无监督的权力是不可靠的.因此,无论是行政决策还是人大行使职权,设定法律责任都是立法工作中不可或缺的一环.设立严格的法律责任可以约束权力运行过程,监控权力运行效益,防止和纠正权力运行过程中出现的偏误与紊乱,解决代议制政治中“少数人行使管理权与多数人的权利实现”之间的矛盾.但目前对违背重大事项决定权的法律责任,没有行之有效的追究手段和监督方式,这是制约地方人大及其常委会行使职权的突出问题.
导致这种现象的根本原因在于:
首先,法律责任难以设定.观察部分省市已经制定的决定重大事项相关地方性法规,绝大多数的法规条款都比较原则,法律责任的设置大多模糊甚至缺失.
其次,法律责任难以追究.在规定了违背重大事项决定权的法律责任的省市,虽然都设立了法律责任追究的条款,但实践中很难操作.“解决问题”的方式不外乎是领导协调、互相商量.而我省2000年通过的《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》第十二条也仅是规定了人民政府违反规定行使重大事项决定权的法律后果,对于人大及其常委会的法律责任完全没有涉及,这是我们立法工作的一个缺陷,也是今后工作的一个重点.
第三,法律责任难以释义.对重大事项决定权问题,全国人大常委会至今没有立法加以规范,我们无上位法可依.全国人大常委会监督法也尚未出台,因此也无法参照.对于由谁来界定重大事项,由谁认定对重大事项做出的决定适当与否,如何监督地方人大常委会做出的有关重大事项的决议、决定的执行情况,地方人大及其常委会的责任由谁来追究、怎样追究等等都是当今地方人大常委会行使重大事项决定权实践中遇到的难题,也是我们今后立法中必须解决的问题.
总而言之,“重大事项决定权”地方立法中的立法目的、“重大事项”的法律界定、界定程序、法律责任几个问题在实践中必须把握好尺度,才能保证人大常委会依法、及时、适度地行使好法律赋予的权力.