农民专业合作社的困境与法律

收稿日期：2012-06-18

基金项目：西北农林科技大学人文社科专项（201102070061）

作者简介：李雨（1976-）,女,西北农林科技大学人文学院讲师,经济管理学院博士研究生,研究方向为诉讼法.

摘 要 ： 《农民专业合作社法》施行5年以来,为农民专业合作社的发展产生了积极影响.随着农民专业合作社不断全面深入的参与到市场经济活动之中,该法必然遭遇到一些法律困境.合作社成员的来去自由的准入制度及合作社设立标准的不统一问题影响了合作社的稳定性,同时合作社成员不平等的权利义务关系既违背合作社设立的初衷,也直接导致合作社治理机制的缺憾以及特定成员的法律责任缺失等问题.因此,在严格成员准入制度以及统一设立标准的基础上,平衡合作社成员的权利义务、健全包括监督机构在内的合作社治理机制,再对特定成员加诸特别义务,以期对合作社面临的法律困境有所帮助.

关 键 词 ：农民专业合作社；合作社成员；治理机制；法律责任

中图分类号：F321.42,DF02文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）04-0142-06

农民专业合作社是新时期农民为参与市场经济活动而发展起来的一种新的经济组织形式,其根本作用在于以团体力量维护农民个体可能面临的农产品交易中的市场问题.它具有极强的时代性、根源性、地域性和社会性,因此从发展之初即以蓬勃态势在全国得以传播推广,随之而来的则是对于其进行管理和规范的问题,多年来对此问题主要依靠政府的政策和行政行为予以调整,导致合作社在发展中一度面临规范失控的危险.在此背景下,我国于2007年7月1日正式颁布实施《农民专业合作社法》,并且相继出台了若干规范性文件,如《农民专业合作社登记管理条例》、《农民专业合作社示范章程》等.《农民专业合作社法》使农民专业合作社成为一类特殊的市场主体,使农村又多了一种法定的市场主体.全国人大法律委员会已将这部法律归类为经济法中的主体法.从法律的内容看,这部法律既是一部主体法,也是一部促进法、规范法,还是一部保护农民专业合作社及其成员权益的法[1].不过,农民专业合作社在法律的规范运转过程中,逐渐遭遇到新的发展困境,再次引起我们的关注及思考.

一、农民专业合作社发展现状

农业产业具有生产周期长、抗击市场风险能力弱等特点,并且由于农业资金投入少、农民的经营能力不强,造成我国的农产品生产效益不高、附加值过低.针对以上状况,我国农业必须向产业化道路转变,农民专业合作社是农村社会变革和农业经营模式改革的必然结果.此外,随着农业生产资料的购写和农产品销售的市场化程度加深,无论农民是否有意愿或者能力,他们必将参与到市场竞争中来.此时,能够既联合众多分散农户的力量、又能够保持农民生产经营的相对独立性的合作社这种组织形态便应运而生.

从20世纪80年始,农民开始自发组建合作组织,直至现在合作组织在农村得到蓬勃发展.据统计,截至2012年3月底,全国实有农民专业合作社55.23万户,出资总额7 995.56亿元,实有成员总数1 321.19万个.在近日召开的《农民专业合作社法》施行5周年座谈会上,国家工商总局副局长钟攸平指出,经过5年的发展,农民专业合作社呈现一些新的特点和趋势：农民专业合作社增长速度加快,东中部地区农民专业合作社保持快速发展,西部地区农民专业合作社登记量逐渐增加；农民专业合作社的合作模式更加多样化,有企业带动型、能人创办型、群众自组型等多种发展模式；农民专业合作社经营范围扩大,农民专业合作社从事的行业从种植、养殖、农产品销售逐渐向第二、第三产业转移；农民专业合作社规模不断扩大,开始出现跨地区、跨行业联合现象[2].

二、农民专业合作社发展中面临的法律困境

国际上的合作社法发展已有100多年的历史,众多国家均制定了专门的合作社法律,而且结合本国合作社发展的实践情况不断予以修订完善.我国在广泛借鉴和参考国际合作社法的经验和立法技术之上,颁布了《农民专业合作社法》.《农民专业合作社法》实施5年以来,加入合作社的农户年收入均比非合作社成员的农户普遍高出20%以上,合作社立法的积极作用不容忽视.

农民专业合作社法无可避免地存在一些不完备之处.这不但是因为我国对合作社法律的研究仍然处在起步阶段,理论研究成果和实践经验均不成熟,又不适宜全面移植或者模仿国外的立法模式；也由于合作社法律的研究可能会受到其他民商事法律的干扰.已有的公司法、合伙企业法等民商事法律颁布多年,并且不断通过司法实践予以修正更趋完善,因此在法律的内容规范、立法方式等方面会潜移默化的影响到合作社法的立法.另外,我国农民专业合作社设立和发展尚处在不断探索和经验总结的阶段,实践中自然会暴露出一些法律疏漏问题.

(一)合作社成员准入及其权利义务问题

1.“来去自由”原则有损合作社的稳定性.《农业法》第11条规定：农民专业合作经济组织按照加入自愿、退出自由、管理、盈余返还的原则活动.《农民专业合作社法》在第3条以“入社自愿、退社自由”作为取得合作社成员资格的条件.“来去自由”原则既能解除农民参与合作社的顾虑,也是对他们个人权利的尊重,任何公民在法律允许的范围内可以自由处分个人权利.尽管如此,也不能掩盖该原则可能对合作社带来的负面影响.检测设合作社成员可以不加限制的加入或者退出合作社,则难以为合作社的发展做出长期的规划并且付出努力,也会对其他合作社成员以及未加入合作社的村民造成不利影响.作为市场经济主体的农民合作社,必须由适格的成员主体、完整的治理机构、规范的经营管理制度等要素构成,而建立这些的前提在于合作社处于一种相对稳定的运行状态,一旦稳定性遭到破坏或者面临风险,则合作社存在的基础将荡然无存.

2.成员身份的差异性及其引发的成员权利义务的不平等性.首先,合作社成员在身份构成上具有差异性.合作社法第5条以“比例组合”的方式规定了不同成员的数量要求,农民专业合作社的成员中,农民至少应当占成员总数的80%,并且对成员总数超过20人的合作社,在企事业单位成员总数方面设定了上限,一般不超过成员总数的5%等等.《农民专业合作社法》第14条规定：“具有民事行为能力的公民,以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体,能够利用农民专业合作社提供的怎么写作,承认并遵守农民专业合作社章程,履行章程规定的入社手续的,可以成为农民专业合作社的成员.”由此可见,合作社包括农民和企事业单位或社会团体两种不同身份的成员.这实际上是为保证合作社长期发展采取的一种权宜的做法,既能引入合作社欠缺的人力和资本资源,依靠龙头企业和“能人”带动合作社的发展；又能保证合作社以农民为构成主体的基本要求.热心组织和加入农民专业合作社的往往是市场竞争中处于不利地位的农产品生产者中的那些具有一定经济规模,农产品生产的市场化和商品化程度较高的专业大户[3].他们也愿意以合作组织为平台,为自己谋得更好的发展机遇. 不过成员身份差异性的弊端也不容忽视,具有人力和资本优势的成员通常会享有较多权利成为强势主体,由此引发的成员间权利关系的失衡将最终破坏平等的社员法律地位.从合作社的自身特征看,与平等是其重要的价值思想,弱者联合的根本目的在于对抗在市场交易中的强势主体,如果农民的弱势地位在组织中就受制于强势成员,也就失去了建立农民专业合作社的意义[4].不平等的成员法律关系违背了合作社建立的基础,进而在合作社成员间容易引发信任危机,代之以漠视、冷淡、隐藏的方式参与到合作社事务中,随之而来的后果将是以合作社的瘫痪和终止而结束彼此关系.

其次,身份差异引发合作社成员间不平等的权利义务关系.拥有人力和资本优势的强势主体总是有扩张个人权利的趋势,表现在对合作社经营管理中,他们惯于以个人意志凌驾于合作社成员大会之上,实际上享有超出普通成员的更多的权利.但是,这并不代表他们也承担了更多的义务和责任,反而是强势主体与普通成员平等承担.这种权利与义务上的不同表现极大地伤害了普通成员的利益,造成了他们既不能享受完全的成员权利,反而要承担全部的成员义务,显然不符合“权利与义务相一致”的法理.这种不公平现象如果长期持续下去,肯定会对于合作社的发展以及成员间关系形成消极影响.

最后,对权利侵害的救济途径不畅.合作社法中没有涉及到权利救济的内容,此时只能借助于其他普通民商事法律中的一般规定来解决合作社成员权利义务失衡,以及侵权救济等问题.不过一般的民商事法律并不能专门针对合作社问题设置相关法律规范,必然难以使合作社成员的特殊利益得到有效、完全的救济.另外,程序法对于合作组织及其成员的当事人资格的认定等内容也难觅踪迹.

(二)农民专业合作社设立标准不统一

农民专业合作社有统一的设立标准,不但便于识别合作社的市场主体身份,也关系到它的经营活动的资格、权限和范围等重要内容.它可以加强对市场主体的约束,克服市场主体在市场中的盲目性,构建合理的市场结构,预防市场可能发生的负面影响[5].不过,由于存在有法律疏漏以及各地对合作社法律理解不同的原因,造成众多合作社设立标准各不相同的状况.

首先,《合作社法》第十条从成员、章程、组织结构、名称住所和出资等方面具体规定了合作社的成立条件,但是,实践中不乏对此条文规定流于形式的例子.最重要的是,对此规定学界和实践部门也仍然存在争议.有学者就认为《农民专业合作社法》对设立行为和设立登记的规定已经很明确,但是在设立人资格方面规定不够科学[6].这种情形之下难免发生法律规范可能被束之高阁的后果.

其次,各地政府及其管理部门对合作社的设立标准存在理解差异或者自我解读的情况.例如,《天津市农民专业合作社标准化建设指南（试行）》规定,组建合作社的基础条件：具有一定的产业基础,有一定数量从事同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营怎么写作的提供者、利用者,农民有自愿联合组建的意愿.除了各地对此问题理解不一之外,地方政府又盲目追求合作社的快速增长,由此加剧了不同地区合作社的设立标准分化的情况.况且在合作社设立之后,也缺乏相关的咨询、监管等职能部门对不符合标准的合作社进行纠正指导的要求.即便是法律或者政策对此提出要求,但是在全面、快速推进合作组织发展的背景下,地方管理部门也可能会主动放宽设立条件、甚至歪曲执行政策和法律的规定.

(三)农民专业合作社治理机制不完整

现代管理制度中规定的完整的治理机制应该包括有董事会、理事会和监事会,这一点在合作社法中也明确予以承认.之所以如此规定无非是以分权的方式保证治理机构处于制约和平衡之中.不过,农民合作社在引入这种现代管理方式之后,却又没有严格遵守该规定设置完整的治理机制.残缺的治理机制必然引发出许多合作社运行中的弊端.

1.合作社缺乏监督机制.合作社在成立之时就具有极大的差异性,这不但体现在成员间个人能力、经验的不同,更是以不同成员的资金财力的差异作为判断实力强弱的一个标准.另外,我国的农民合作社在成立时通常面临的困难就是资金和人才资源的缺乏,合作社法也允许非农民农户身份的人员成为合作社的构成主体.有时,他们并不是合作社法中规定的适格主体,只是由于在资金和能力上拥有实力（即,强势主体）才得以加入合作社.合作社成员身份的厘清会直接影响到其成员结构,并进而产生农民成员比例的合法性问题.虚检测成员混同到合作社成员结构中,其后果在于会改变合作社的治理权分配,在稀释实质成员表决权的背景下为少数人控制合作社提供了机会[7].这种不平衡的成员关系最终导致强势主体可能会绑架合作社的意志,在经营中往往以个人意志代替合作社意志,架空合作社的治理机构.虽然《农民专业合作社法》规定合作社的治理机构包括监事会,但是并不是所有的合作设都设立该组织,即使设立,由于强势主体在合作社中一人独大的地位,也往往让监督流于形式.

2.“人治”特点使合作社治理陷入困境.首先,合作社具有“人治”特点,全体成员的意思表示是合作社成立、运行的基础.虽然合作社的治理机制采用了现代管理制度的方式,并且在合作社法中对治理机构、成员权利等内容都有明确规定,但是成员的意思自治始终是合作社存废的根本.一旦成员间意思不一致,就可能导致合作社经营陷入困境,甚至影响到合作社的继续运行.其次,即便可以借助法律的细致规定来弥补这种“人治”带来的弊端,但是也不可能完全消除它所带来的影响.最后,“一人一票”制度体现了管理的基本思想,但是合作社法继而又以出资额或者交易量（额）为基础规定了附加表决权的内容,间接扩大了在资金、实力上具有较大差异的不同成员的权利.多数拥有附加表决权的成员都是前文所说的强势主体,他们在合作社的设立、章程制定、治理机制及其成员的组成等等方面必然体现出利己倾向,是否能够公平顾及全体成员的利益,并且保证普通成员参与决策合作社事务的权利则难以确定.

（四）农民专业合作社法律责任规定有遗漏 合作社的日常运行多是采取一种委托写作技巧的模式,即全体成员将合作社的日常事务委托给合作社中的特定成员来行使,使他们成为合作社的实际管理者.通常,这些管理者都是在合作社中拥有较强能力或者投入较大资本的强势主体.强势主体作为全权写作技巧人成为合作社的实际管理者,必然拥有超出普通成员的管理权利,但是并没有承担与此相适应的法律责任.这些责任主要体现在两方面：其一,他们应该具有谨慎决策的责任.作为管理者的强势主体在经营合作社过程中,必须时刻以全体成员的利益为先.在决策中必须要本着善意的目的治理和经营合作社事务,起码不能在进行职务行为之时为谋私利的行为提供可能性.换句话说,在进行治理的过程中,必须秉承善意来履行职责和义务,排除自利的经营行为.其二,合理注意的责任.作为市场经济的主体,参与市场竞争总会面临一定的风险.但是,如果这种风险是由于强势主体的疏忽大意行为造成的,他们就应该为此承担相应责任.判断他们是否能够规避风险的标准是,充分考虑到各种影响因素之后谨慎决策并且做好一旦决策失误后如何应对的准备.另外,这个风险判断标准应该以全体合作社成员的承受能力为限,无论何时不能置普通成员的利益于险境而不顾.

三、农民专业合作社遭遇法律困境的缘由

任何一部法律在实施过程中都会遭遇到司法实践之中的一些困难,农民专业合作社法概莫能外.它与我国的农业变革、农村的社会经济现状和农民的生活环境和习惯,以及法治建设的完善有莫大关系.

首先,我国的农民专业合作社产生与发展在处于变革中的中国农村,农民对合作社这种新生事物的认识和接受程度并不高.尽管我国的农业农村的经济和社会改革已经深入人心,但是无法将长期以来形成的乡土熟人社会关系用现代的市场经济关系所替代.因此,短期内无法要求农民专业合作社及其成员用现代的管理方式和法律规范将农户会员与非会员截然区分,也难以对于会员权利、当事人的法律责任、合作社的治理机制、成员的准入标准等等内容予以严格要求.现代的、以法律为基础的合作社运行的模式总会与以道德和乡村习俗为基础的传统模式发生摩擦和矛盾,因此,农民专业合作社在发展中遭遇到众多的法律困境也就不难理解了.

其次,我国在农民专业合作社产生的时代背景、农村社会现状、农民需求、国家对合作社的政策法规的要求等具体方面与他国有较大差异,国外的合作社立法可以借鉴和参考但是并不适合照搬和移植,必须探索出适合我国实际的合作社法.目前合作社法实施中暴露出的问题对修订和完善农民专业合作社法具有现实意义,使合作社法更具有适用性和可操作性.更为重要的是合作社立法必然要受到合作社发展的影响,一方面是我国的农民专业合作社仍然处于变革发展的阶段,因此合作社法律也必然需要不断进行修订；另一方面,法律具有的滞后性特点也决定了立法只能在合作社发展的日趋成熟稳定的基础上完善.随着农民专业合作社在我国的健康发展,合作社的相关立法也在不断进行调整以适应这种变化.

最后,我国针对农业和农村的专项法治体系建设还有待完善.随着改革开放的不断推进,我国逐渐形成了具有中国特色的社会主义法治体系.但是一直以来,立法和法治建设主要围绕城市化和工业化发展进行,渐趋发展成熟的民商事、经济等法律规范必然会潜移默化地影响到农民合作社法的立法.而专门针对“三农”的农业立法体系,尤其是涉农的新生事物的立法还处于不断的探索和完善阶段.因此,《农民专业合作社法》在实施几年之中,可能遭遇到法律困境是法治发展中的一种正常现象.

四、完善农民专业合作社的相关法律制度

(一)完善农民合作社对成员的相关规定

1.以“宽进严出”标准约束成员的自由出入.农民加入合作社的条件不易设置的过于严格,过于严格的标准将农民拒之门外有碍合作社的发展.相反,宽松的条件更有利于吸引他们加入到合作社中来.成为合作社的成员之后,全体成员享有平等的社员权利,同时承担相应的义务.但是,任何成员不能在损害其他成员利益的基础上行使自己的权利.而合作社法规定“来去自由”制度正是违背了该法理.因此,有必要修正合作社成员的准入制度确保合作社及大多数成员的利益不受影响.建议修改为：多数成员不提出明确、合理的异议的情况下,才能够允许特定成员脱离合作社.

2.合作社成员的权利义务是合作社法规范的重要内容.既要考虑到全体成员权利的公平性,也要对于享有管理权限的成员与普通成员的权利做出差别化的规定.针对在合作社经营中享有管理权利的强势主体,其权利适用领域应该限制在一定范围之内,有关合作社日常经营管理的事务,强势主体享有管理权利；有关全体成员基本利益的事务,需要由全体成员共同参与和决策之时,他们与其他普通成员享有的权利并无二致.这种对强势主体权利划界的方式和事项,可以在合作社章程中以列举的方式明确规定出来,保证合作社成员“一人一票”的基本要求.另外,考虑到合作社成员在个人能力、经验、资本等方面的差异性,可以结合不同合作社的类别、实际运作情况,以及不同成员的出资额、持股份额、对合作社的贡献大小等作为划定他们权利范围的参考,达到既合乎公平性又能平衡差异性的效果.

(二)合作社设立标准必须适宜其发展

适宜的合作社设立标准有助于合作社的设立和发展,这种适宜程度应该与合作社的具体情况相当.合作社成员主要由农民构成,以农产品的经营为主要内容,并且农产品经营种类在不同地区和农户中均有差异性,因此,合作社的设立标准不能过高.如果该标准过于严苛,反而阻碍各地成立农民合作社.普通农户联合对抗强大的市场是合作社成立的主要目的,只要农户们具有联合的意思表示,又能够联合起来参与市场竞争,达到为农户农民创造经济利益的目的,就不用在设立标准中设置过多的要求.诸如现有的农户与企业成员的组成比例等合作社设立条件,可以让不同合作社在不违背合作社基本宗旨的情况下进行适当的修正.

农民专业合作社是农民为保护个体利益联合起来的人治集合,其出发点是更好地参与市场竞争从而获得经济回报,不过经济利益不是联合农民农户们联合起来的惟一缘由.合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有与控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体[8].农村社会是以熟人关系及其情感交往交织的关系网,农民合作社的发展当然符合这种乡村地域特征.而且,情感关系在现代企业管理制度中也经常作为调和剂被引入.严格刻板的现代管理方式有时可能容易引发矛盾,适当运用情感管理协调成员关系也是现代管理制度的一种方式.所以,在制定农民合作社的设立标准之时适当融合当地的乡土文化和风俗习惯,将其作为合作社设立的参考条件,可能更容易被村民接受,也有利于推广农民合作社.这种包含了乡土文化及情感要素的设立条件,恰好契合了民法中的公序良俗原则. （三）借鉴现代企业管理制度模式构造合作社治理机制

要使现代社会朝着规范化方向发展,必须转变传统的管理方式,用现代管理方式治理企业事务.这不但适用于企事业单位、行政机关,对农民专业合作社也同样适用.从治理结构的功能和作用来看,合作社与现代企业管理的要求和运作是相似的,均要符合治理的基本理念,并保证该理念在实践中得到执行.

1.遵照法律规范设置完整的治理机构.现代管理制度是以董事会、理事会、监事会三方作为支撑治理机制的支柱,这点在现有的合作社立法和相关政策中均得到认可并予以规定.问题在于立法中没有对此进行强制性规定而合作社对此多选择回避的方式,不愿意设立或者架空现有的合作社监督机构.权力的本性在于不断的扩张,没有监督的权力势必滋生腐败.因此,监督机构必须成为农民合作社治理机制中的必要构成部分,不但如此,还要保证监督机构在合作社运行中发挥实际作用.对此可以采用适当平衡不同出资、实力的不同层次的成员在监督机构中的数量,保证全体成员有成为监督机构组成人员的平等机会.

此外,必须依照合作社的设立章程和法律规范的要求设置和完善成员大会、理事会、监事会及其成员的具体义务和责任.同时,也可以依照不同合作社发展的具体情况设置相应的具体的制度,例如监事、理事等相关人员的回避制度等等,总之,必须保障合作社在规范合法的轨道上顺利发展.

2.占合作社成员多数的普通社员应该享有监督合作社事务的正当权利.合作社立法要为保障他们享有并且执行监督权利而予以完善.保障每个成员拥有独立于合作社的财产权利,参与合作社管理的权利,分享合作社盈余的权利等,不应被章程规定或者自治决议而排除[9].为此,合作社的管理事务不但应该由具有较强业务能力的成员承担,还应该充分考虑到普通成员参与合作社管理决策事务的权利.全体成员不但应该参与到合作社的重要事务的决策和监督之中,还应该对合作社日常事务的管理成员具有监督的权利,从而在一定程度上约束强势主体的权利扩张.

3.“一人一票”制度的坚持和改革.一人一票制度充分保障全体成员的基本权利,限制强势主体一言独大的状况.不过,过分带来的则是效率低下问题.为此,在肯定目前附加表决权的基础上进行适当改革,不能单纯以出资额、持股份额等作为依据,既要考虑到合作社管理的本质,保证全体成员均享有的权利；同时又要对有特殊贡献的特定成员的权利予以特别规定.因此应该综合合作社类型、成员构成、运营成本、盈余、交易数量,以及全体成员的贡献大小等因素,制定出符合不同合作社特性的管理制度.例如,在合作社章程中规定,每个成员最多的票数不得超过若干票,或者不得超过全部额度的百分比等具体的规定.

(四)加大合作社主要管理成员的法律责任

拥有较多管理权限的合作社管理者要承担与其管理权利相当的合理注意责任及善意履行责任.通常情况下,合作社的管理成员如果尽到合理注意义务并且谨慎决策的话,可以防止出现不合理的损失或使损失扩大.所以,一旦由于他们的主观故意或者过失行为让合作社遭遇不合理的损失,就应该对合作社及全体成员承担相应的赔偿责任.至于赔偿额度的标准则可以在合作社章程中提前规定,或者在出现这种情况时由全体成员大会决定.不过必须保证赔偿额度既要有利于补偿普通成员的损失,又不会让强势主体承担超出其责任范围之外的损失.