沪郊宅基地现状看我国农村宅基地法律的缺失

点赞:7227 浏览:23831 近期更新时间:2024-02-21 作者:网友分享原创网站原创

摘 要 农村宅基地是农村集体经济组织为满集体经济组织内成员的生活和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地.当前,我国农村宅基地法律制度与新农村建设的需求和农村经济社会发展的需要仍不相适应,这对改革和完善农村宅基地法律制度提出了迫切要求.本文拟通过阐述沪郊宅基地现状看我国农村宅基地法律的缺失,窥点见豹,提出完善宅基地法律制度的对策建议.

关 键 词 农村宅基地法律制度缺失对策建议

中图分类号:D922.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-277-02

土地是农民的根本,农村宅基地是农村集体经济组织为满集体经济组织内成员的生活和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地,是关系到农民衣食住行的重要财产.当前,在发出建设社会主义新农村、构建和谐社会的号召下,尤其是十七届三中全会《决定》的通过,为农村经济的进一步改革发展注入了动力.建设社会主义新农村和农村经济社会发展的需求决定了,必须始终坚持并体现宅基地的福利性特征,在始终保障农民生存权基础上,更加注重保障农民的发展权.

一、从沪郊宅基地现状看我国宅基地法律制度的缺失

从沪郊农村宅基地的现状看,无论是“空心村”现象、违法搭建现状,还是宅基地隐形流转在房屋拆迁中的矛盾,这些表象背后隐藏着深层次的原因,其实质反映出我国农村宅基地法律制度的缺失和困境.农村宅基地产权集体所有制、农村宅基地制度的福利性、农村宅基地房地产权二元制、和限制宅基地流转等沪郊农村宅基地法律制度的特点与现实需求的矛盾博弈带来的问题层出不穷.由于产权不清,新农村建设中房屋动迁矛盾丛生,由于房屋土地权利的分割性,已远远滞后于沪郊农村经济社会的发展需求.既有的法律规定和制度在长期的农村经济社会发展实践中显得越来越力不从心,农村宅基地法律制度面临困境.

(一)法律规定与现实发展的矛盾博弈

1.根据“房地一致”或“地随房走”的常理,允许房屋流转和禁止宅基地自由流转的法律规定导致实践中的矛盾和悖论

《物权法》第182条规定:“以建筑物抵押的,该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押,以建设用地使用权抵押的,该土地上的建筑物一并抵押”.该规定体现出“房地一致”或“地随房走”的原则.但该法第184条同时规定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,法律规定除外”.该例外规定根据《物权法》第153条:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”,即由《土地管理法》和行政法规以及政府行政规章作出规定.《土地管理法》第2条规定:“土地使用权可以依法转让,国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”.即一方面,物权法规定允许房屋抵押,当然也包括农村房屋,而农村房屋抵押必然涉及其赖于附着的宅基地,但另一方面,物权法规定宅基地不得抵押,如需要上市交易,必须由政府通过土地征用将宅基地从集体所有变更为国有,宅基地从一级市场转为二级市场,由政策补偿价(征用土地的原用途)转为市场,由此产生了矛盾博弈,以政府为首的国家主体与农体之间对于宅基地有利益争夺之嫌.同时,禁止流转包括抵押的法律规定使得农村在市场经济中的创业融资受阻,不利于加快新农村建设的步伐,实际上是剥夺了宅基地所有权人的物权主体完整性,与城镇土地同地不同权,更加加剧了城乡二元体制结构.

2.法律规定农村房屋的有限流转和禁止宅基地流转的不统一规定,与农村市场经济的现实需求相矛盾,自发形成的农村宅基地隐形流转由于没有法律明确的保护规定,导致在房屋拆迁过程中,农体之间的利益博弈明显不公

我国《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准.农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准.”1999年国务院在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条第二款规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建筑和购写的住宅发放土地使用证和房产证.”由此可见,农村宅基地使用权与成员资格联系在一起,在一定程度上具有福利和社会保障的功能,但其权利的行使受到了法律的严格限制.由此产生以下问题:

一是在农村产生了大量“空心村”,农民村里的房屋卖不掉,城市的房屋写不到或是写不起.随着城市化进程加快和城市户籍制度改革,农民因打工或随子女进入城市生活后,他们留在农村的宅基地是通过合法途径得到的,村集体组织也无权收回进行处置,又不能自由转让,造成宅基地资产的闲置浪费,与物权法规定的物尽其用原则相违背.

二是在农村房屋流转的市场逐步扩大、宅基地流转的需求愈加突出的情况下,农村宅基地随房屋隐形流转后在房屋拆迁中形成现实棘手问题.一方面,对受让方进行的补偿包括了房屋补偿和土地补偿,转让方持有宅基地使用权证要求土地拆迁补偿费,引发纠纷和矛盾.另一方面,受让人仅支付了房屋的对价,却获得房屋和土地的双份补偿,也明显不公,尤其是受让人是本集体经济组织之外的人,还涉及到对本集体经济组织其他成员的权利侵害问题.而且,没有经过房屋权属登记的转让行为无效,不受法律保护,显然对受让方的权利保护也不稳定.

(二)法律规定的模糊性和不完善引发的矛盾

1.权属不明确,所有权主体虚位

从我国农村宅基地法律制度的演变来看,农村宅基地经历了“所有权”到“使用权”的转变,目前沿袭的依然是改革开放以前确立的集体所有制(所有,队为基础),农民享有宅基地使用权和房屋所有权,房屋和宅基地的所有权分属不同的主体,由此产生的法律困惑就是宅基地产权主体不明晰,所有权人虚位.即法律既未规定农户在转让房屋时必须经过宅基地所有权人的同意或批准,也未明确应向哪一级主体公证,实践中大多是由村委会证明.房屋所有权与宅基地所有权的二元主体导致宅基地所有权人虚位.

2.制度不健全,管理中的漏洞

法律规定的模糊性和笼统性必然需要相应的制度在实践中予以指导,但沪郊农村宅基地的有关制度规定依然不健全,其中的漏洞也是当前宅基地问题的根源.比如,一户多宅现象.农村子女分户后取得了一处宅基地,但宅基地的可继承性使得成年子女获得多处宅基地,或者接受了其兄弟的宅基地,这显然与法律规定的“一户一宅”原则相悖.

(三)政策推行的盲目性和滞后性

在政策制度安排上,我国的土地属于政府高度集中计划管理,加上农村市场经济的不充分,土地的财产权属性无法实现,这本身与市场经济的发展要求是有违的.在基层,由于政策推行的盲目性和规定的滞后性,使得农村宅基地问题频发,矛盾丛生.一是政策的盲目性.二是政策的滞后性.

二、改革与完善农村宅基地法律制度的对策建议

农村与城市的房屋土地由于不同的法律政策导致的不同权,加剧了城乡二元体制结构,限制房屋和宅基地自由流转导致的资产浪费不利于农村市场经济的发展,不受法律保护的宅基地隐性转让必将引发社会矛盾,不利于和谐农村建设.总之,当前的农村宅基地使用权制度在农村市场经济发展中明显滞后,有关法律法规和政策已不适应农村经济社会的发展,所以必须加以改革和完善.

(一)完善法律,明晰产权,破除城乡二元体制结构

尽管与农村宅基地相关的法律规定不少,但其中部分条款的模糊性、与其他法律的矛盾性、与现实发展需要的距离迫切要求进一步完善农村宅基地法律规定,明晰产权,保障农民的生存权和发展权.这既是破除城乡土地“二元结构”、建立统一的城乡建设用地市场、统筹城乡发展的关键环节,也是当前农村土地改革创新的难点.

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1.修改和完善法律,明确农村宅基地产权主体

一是坚持宅基地集体所有制.集体土地所有制是我国农村土地公有制度的重要组成部分,坚持集体拥有土地所有权是一条首要原则,也是符合我国社会主义性质的具有中国特色的农村基本经济制度.

二是明确宅基地集体所有的主体.“所有,队为基础”的产权制度安排随着农村经济社会的改革发展势必造成在行使土地相关权利时的矛盾和摩擦.


2.完善农村宅基地使用权,建立宅基地使用权有序入市的机制

农村宅基地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态,要使农民享有完整具体的宅基地使用权,就应当赋予农村宅基地商品属性,使其充分市场化,允许农村宅基地以公开规范的方式转让土地使用权,提升农村宅基地价值,让宅基地使用权者拥有与城市土地使用权者相同的权利,即“同地同权同价”,逐步弱化和消除二元体制结构,对农民的宅基地使用权主体地位给予切实保障.只有从法律上保障农村宅基地使用权的物权性,才能让广大的农民群众在市场经济浪潮中把握机遇,实现发展.

3.授权行政法规或地方性法规设定宅基地可自由流转的权利

目前,在土地承包经营权可以自由流转、异地承包较为普遍的情况下,法律和政策也并不禁止农村房屋所有权的流转,基于地随房走的原则,宅基地使用权也应当能够随之而转让.就我国目前情况而言,应当授权行政法规或地方性法规设定宅基地自由流转的权利,既能减轻异地承包人在承包地定居的成本,又能解决宅基地隐形流转的矛盾,还能活跃农村金融市场.

(二)落实政策,引入机制,加强农村宅基地管理制度

在法律法规允许宅基地自由流转的前提下,还需要改革并尽快落实宅基地政策,引入新机制,逐步规范各种宅基地管理制度,健全农村宅基地使用权流转的制度保障.

1.设立农村宅基地强制登记制度和房屋产权制度,转让时要过户登记

允许农村房屋自由上市交易的前提是农民拥有房屋产权证和土地使用权证,所以应当为农民合法有效的集体土地使用证和房屋产权证,当房屋流转时,宅基地使用权随之自由流转,采取登记生效主义,规定必须过户登记才生效.

2.明确宅基地使用权流转后有关拆迁补偿制度

由于宅基地使用权能够随房屋自由流转,转让显然包括房价和地价两部分,因此,转让后房屋拆迁补偿费包括房屋补偿费和土地补偿费,出卖人只享有转让时的市场,不得要求土地补偿费.这在一定程度上也限制了宅基地使用权的盲目流转,有利于流转市场的稳定有序.同时,引入土地形成机制和土地收益分配机制,宅基地流转由市场机制形成,政府不得与民争利.国家应制订相应的集体土地收益分配办法,并加强监管.

3.设立宅基地使用权流转的限制制度,即出让方再次申请宅基地时不得批准

为严格控制宅基地使用权盲目流转,防止突击流转,应当规定出让人不得再申请宅基地的限制制度,有利于防止出现村民因等违法犯罪行为流转房屋和宅基地使用权而损害利益相关人的权益,也有利于保护集体经济组织其他成员的权利.同时,引入税收杠杆机制.为了体现宅基地集体所有的性质,在房屋和宅基地使用权流转中可适当收取增值税,本着宅基地的“保障生存权和内部福利”特征,由集体经济组织成员共享增值收益.

4.增设农村宅基地抵押权和典权制度

设定农村宅基地的抵押权,既与物权规定相吻合,又能活跃农村金融市场,有利于农民创业融资.同时,鉴于宅基地使用权的生存保障的性质,有必要对进城定居的农民建立和完善相应的社会保障制度,如廉租房、养老保险、医疗保险等等,可以通过在物权法中增设典权,进城定居农民以宅基地获得典价,当难以在城市继续定居时进行赎回,为进城定居的农民在处分其房屋和土地时提供更多的选择,有后路可退.

土地是农民的根本,是农民赖以生存的根基,农村宅基地是农村土地的重要组成部分,关系广大农民群众的衣食住行,也是改革创新的敏感地带.由于农村市场经济的发展和新农村建设的需要,旧有的宅基地使用权制度不可避免出现了一系列问题,必须进一步解放思想,从法律和政策层面进行改革和完善,最终促进农村生产力的发展,帮助农民增收和发展,改善农民生活水平,构建和谐新农村.