城乡一体化视野下村民自治法律问题

【摘 要 】村民自治的顺利开展对我国社会主义新农村建设具有非常重要的意义.只有通过不断推进村民自治法制建设,完善村民自治相关法律法规、建立有效的监督机制、普及法制观念、提高村民自治意识,才能有效缓解由于村民自治制度不完善所引发的种种社会问题和矛盾,保障村民自治实践的顺利进行.

【关 键 词 】村民自治 新农村社区 城乡一体化 济宁

济宁市新农村社区建设中村民自治的现状

山东省济宁市辖12个县市区,2个县级功能区,共156个乡镇街道办事处.济宁市新农村社区建设坚持“党的领导、村组牵头、群众参与”的原则,充分依靠村民,组织村民,怎么写作村民,使每个村民都能自主地参与本村公共事务的管理和公益事业的兴办；社区管理的主要模式是实行传统的村党总支委员会、村民委员会两套领导班子.

发挥党组织的核心作用,带领群众实行村民自治.济宁市在新农村社区建设中充分发挥党组织的领导核心作用、战斗堡垒作用和组织保障作用；把党组织活动和农村产业发展、支持和保障村民自治的开展等有机地结合起来,切实发挥支部党员的先锋模范作用；建立健全以社区党支部为核心、辖区党员为主体、驻区单位党组织为纽带的社区党建工作网络体系.以中区南门社区为例,社区共有党员315人,社区采取“隶属党员直管、在职党员双管”的网格化管理模式,让党员积极认领“公益岗”,义务奉献,居民有困难找党组织,涌现了“玉苑小区12号楼”的先进典型；在玉苑小区12号楼成立了第一个楼宇党小组,12名党员立下承诺,成立楼道管理委员会,居民集资,自我建设家园,自我管理家园,创作了12号楼之歌,撰写了12号楼的楼志铭,充分实现了居民自治.

加强社区村委会制度建设,保障群众实现村民自治.在健全和完善村民自治制度上下功夫：进一步健全选举制度；进一步健全决策制度,在规范村级重大事务议事和决策范围、程序和方法上探新路、抓示范；进一步健全监督制度,健全村民代表会议、村务公开监督小组和村民理财小组等“三个组织”,积极推进评议党员干部制度；进一步健全村务公开制度,严格按省下发的村务公开目录的规定抓按时公开、专项公开和财务公开,切实做到村务公开的内容、形式、程序“三个到位”,让群众能看得见,便于群众监督.邹城鑫琦社区通过宣传栏、电子屏,及时把村集体及企业收支帐目、项目建设情况等涉及村务、政务、财务的问题予以公布,每年邀请会计师事务所对所有帐目进行清查核对.

创新思维模式,多渠道实现村民自治.着力加强社区队伍建设,通过志愿者、社区工作者、各类民间组织等多种渠道,实现社区自治.一是增加专职人员配备,由社区向街道申请,民政部门牵头,财政、劳动保障部门联合向社会公开选聘,按照和谐社区建设要求,配备社区专职工作人员.二是从街道机关干部中分流人员进社区工作,从根本上提高社区工作者队伍的整体素质.三是成立农村社区志愿者协会,带领和怎么写作群众,开展农村社区建设.四是积极培育和发展农村经济类、怎么写作类、活动类、公益类民间组织,实现居民自我管理、自我怎么写作、自我教育,共同建设富裕、文明、、和谐的新型农村社区.兖州五里庄社区,在学习借鉴先进地区社区建设模式的基础上,结合辖区自身情况,科学创新管理方法,探索开展“30户联创”模式：即以30户为一个基本单元,每个单元推选一名“中心户长”,围绕“创先争优、卫生监督、邻里互助、文明共建、增收致富、平安村居”6项内容,组织群众开展联创联建活动,形成“中心户长、30户家庭、联创联建”的框架.过去的基层工作相当于大水漫灌,水过地皮湿,却不见得有效,而“30户联创”模式如同一个“滴灌工程”,润物而无声,取得了事半功倍的效果.

完善怎么写作设施建设,搭建村民自治平台.根据农村生产生活的需要,在农村社区怎么写作中心设立具体的办事机构,建设农村社区便民怎么写作信息平台、便民怎么写作中心等,提供“一站式”怎么写作和全程写作技巧怎么写作.怎么写作内容包括社会救助、社会福利、社会治安、医疗卫生、计划生育、社会保障、就业培训和怎么写作、文教体育、农资供销等.任城区开泰花园,2012年投资建设了高标准社区怎么写作大厅,整合配备14名专职网格员,依托实有人口社会管理怎么写作信息平台,按照“网中有格,按格定岗,人在格中,事在网中”的要求,全面负责所在网格实有人口信息采集、安全巡查、民生访谈、民生帮扶和社区怎么写作,逐步实现管理的网格化、动态化、信息化.

新农村社区建设中村民自治法律规制的缺陷

虽然在新农村社区建设的社会实践中,济宁市取得了一些经验和成果,但在制度保障方面也遭遇了一些问题和困惑.

法律规定原则化,可操作性不强.一是对乡镇政府与村委会的关系缺乏明确的规定.《村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项.村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作.”这一规定确立了乡镇政府与村委会之间指导与协助的关系,然而对于指导的事项与方法,协助的方式和范围,都没有明确的规定.①规定不清,客观上给予了乡镇政府很大的自由裁量权,容易使乡镇政府超越指导的权限过多地干涉村民自治权的行使,损害村委会的合法自治权；也有可能让村委会“过度自治化”,拒绝乡镇政府的合理指导.各省出台的“实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法”中,只有辽宁、黑龙江、湖北等省明确列举了乡镇政府的具体指导事项,山东省的相关实施办法只对《村委会组织法》第五条作了解释和补充,并未规定具体的指导方式和内容,也未明确说明村民自治组织必须要协助的工作具体包括哪些内容.

二是关于“两委”工作范围的规定过于模糊.法律规定对于“两委”职权的划分过于原则化,实行村民自治后村主任权力的来源发生了质的变化,村主任由村民直接选举产生,但书记还是由村里的少数党员选举产生,这导致村主任和书记权力来源的民意基础不对称,书记的绝对权威受到挑战,以致有些村的由多数村民选出的村主任不服由少数党员选举的书记的领导,尽管后来普遍提倡推行的“两推一选”有效解决了二者权力来源的民意基础不对称的问题,书记的民意被加强,权威重新得到了强化,②但在实践中,由于角色冲突,二者的矛盾仍然存在. 在曲阜防山乡,提倡实行书记与村主任“一肩挑”,力图从体制上解决这一矛盾.在防山乡村“两委”换届选举工作动员会议上大力提倡村“两委”成员交叉任职,村党支部书记和村委会主任“一人兼”,村“两委”成员兼任村级配套组织负责人.先进行党支部换届选举的村,鼓励和要求党支部成员积极参加村委会选举,依法兼任村委会成员,新当选的村党支部书记,应参加村委会主任的选举；先进行村委会换届选举的村,现任村党支部成员,要积极依法参加村委会成员竞选.一般情况下,竞选不上新一届村委会成员的,不再推荐为新一届村党支部成员,村党支部书记竞选不上村委会主任的,不再推荐为新一届村党支部书记候选人；一般要将新当选的党员村委会成员提名为新一届村党支部成员候选人,将新当选的党员村委会主任提名为村党支部书记候选人,确保村党支部书记、村主任“一人兼”的比例不低于80%,“两委”成员交叉任职的比例不低于60%.防山乡绝大多数的村都是书记与村主任一肩挑,但这样一来,容易产生新的矛盾,权力集中在一个人的身上,不符合体制下要求权力分散的原则,容易使决策、管理、监督流于形式.

村民自治缺乏法律的有力保障.一是选举得不到法律有力保障,导致贿选.《村民委员会组织法》只在一定程度上对贿选作出了规定,但在实践中很多问题却无法可依.比如：行贿多少构成贿选；请客吃饭、许愿帮忙、送物、送礼是否构成贿选；对受贿赂的村民怎么处理.此外,《村民委员会组织法》规定,村民的贿选行为,“由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理”,究竟要依哪个法来处理,如果依刑法就要由司法机关来处理,如果依组织法只能对有贿选的选举宣布无效,而如何追究相关责任人的责任仍然无法可依.

二是监督缺乏法律的有力保障.根据《村民委员会组织法》的规定,“村民会议审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定.”同时又规定“村民会议由村民委员会召集.”由自己召开会议来监督自己,在实践当中显然是行不通的,许多村民不愿意参与自治活动,认为自己的参与并没有起到实质性的作用,自治活动不会因为自己的参与而发生根本性变化；另外,由于得不到法律的有力支持与保障,村民不敢履行自己的监督权,害怕提出的倡议不但得不到落实,反而带是打击报复.

农村普法率较低,村民缺乏意识.我国农村地区,农民文化素养普遍较低,村民自治的积极性、主动性不高；另外,我国农村的普法率相对较低,村民不懂得怎样通过选举、决策、管理、监督的形式去行使自己的知情权、参与权、决策权和监督权.

村民们生活在具有一定血缘家族关系的自然村落里,村民代表一般是按照人口比例从各个自然村中产生,村民在推选村委会成员和村民代表时,往往偏向于与自身联系较为密切的宗族人员,这样会促使宗族势力等非因素对村民选举进行干扰.③

在对防山乡在任村支部书记和村主任的调查中可以发现,绝大多数村的书记或主任都来自本村的大族、大姓氏,出现“看宗族和个人势力大小,看能不能镇住地盘”的倾向.另外,当选的村党支部书记或者村委会主任在平时的言语中都透露出基于自己的姓氏和门第,大都不太担心本姓氏人的选票问题,只是担心外姓氏村民的选票.甚至有个村出现过一次因为为自己宗族内的人拉选票而与其他宗族的人大打出手,结果造成双方人身损害的恶性事件.

新农村社区建设中村民自治的法律完善举措

完善村民自治相关法律法规.2010年10月修订施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》对我国加强农村基层建设起到重要的推动作用,是实现村民自治的一部重要法律,本法在内容上进一步完善了选举和罢免程序、议事制度和管理监督制度,但也存在一些不足与漏洞,需要根据时间的发展对其进一步完善.笔者认为应当细化某些过于笼统的条款：明确村党支部与村委会的职责分工,合理划分权限；明确乡镇政府指导的事项与方法以及村委会协助的范围和方式.强化村民委员会的公共怎么写作职能和多重教育职能,实现村内经济与文化同步健康发展.

就村两委的关系而言,笔者认为应界定为监督与被监督的关系.村党支部作为领导核心,对村委会的工作负有监督职责,监督村委会是否正确执行党的路线方针政策；把握村民会议讨论决定的重大事项的合法性、正确性；只要是正确的,就坚决支持,发现是错误的,就予以制止、纠正,起到“掌舵”作用,但又不随意插手村民自治范围内的事项.村委会要自觉接受村党支部的监督,涉及村民自治中的重大事项要向村党支部汇报,共同研究决定.笔者建议《村民委员会组织法》对村委会和村党支部的职责重新作一具体明确的规定,保证“两驾马车”并驾齐驱,合力确保村民自治健康发展.

加强选举的监督.一是事前防范.首先,要搭建公开、合法的竞争平台,引入个人公开述职或竞职演讲进行公开有序竞争,使参加推荐的干部群众进行综合比较,择优作出推荐选择.其次,积极探索实施空缺岗位预告、推荐、测评结果向参与推荐测评的对象公开和考察结果向单位主要领导反馈等措施,调动干部群众的参与热情.

二是事中监督.健全村委会选举过程中的监督制度.建议通过制定法律,确定适当的监督主体和合理的监督程序,在选举之前成立监督小组专门负责监督村委会选举工作,另外可以在乡镇人大代表、老干部党员、媒体中选取一部分人员作为临时监督员.切实发挥好组织部门接受干部诉求的主体作用,常年受理干部任职方面的意见和建议,畅通干部合理诉求表达渠道.

三是事后查处.加大对贿选违法行为的整治.中华人民共和国《刑法》第二百五十六条规定：“在选举各级人大和国家机关领导人员时,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利.”应当将《刑法》第二百五十六条规定的“破坏选举罪”扩大适用于村民委员会选举,以切实对村民自治提供司法救济.原因如下：第一,破坏村委会选举行为侵犯的是公民的选举权和被选举权,与“破坏选举罪”的客体相同；第二,破坏村委会选举行为与刑法意义上的“破坏选举”客观表现上基本相同；第三,刑罚规制体现了尊重国家选举制度统一性,对破坏选举行为给予相同的法律评价,而且还留有余地,能够将可能出现的其他破坏选举行为囊括进来,有利于适应当前社会政治生活的急剧变化,保持刑法规范的稳定性.

加强普法教育力度,提高村民自治意识.应大力普及农村义务教育,尽可能提高村民的文化水平,只有村民整体的文化水平提高了,他们才能摒弃消极的封建传统思想,逐渐形成意识、法制观念,才能形成一个从全局利益出发的稳定的共同体.要加大普法的力度,让村民明白自己享有的各种权利,如选举权、知情权、决策权、管理权、监督权,切实保障村民充分行使自己的各项权利,同时也要让村民了解应尽的各项义务,如参加会议、出义务工等,增强村民的责任感和主人翁意识.可以号召学校、媒体等多方面力量开展针对农村地区的现代法律意识和意识的宣传工作,或者通过广播喇叭、明白纸等形式宣传村民自治的相关新闻或问题.另外还可以开展律师进乡村活动,使政府法律援助中心在各村设立联系点,一旦有法律纠纷就和法律援助中心联系,中心将指定执业律师提供无偿的法律怎么写作,这样可以缓解或解决农民不懂法而对法产生的恐惧心理.

（作者单位：济宁市委党校法学教研部；本文系2012年山东省党校系统科研项目“城乡一体化视野下的济宁农村社区建设中村民自治法律问题研究”阶段性成果,项目编号：87）

【注释】

①于凤荣：“我国乡镇政府公共怎么写作体制的建立”,《行政论坛》,2004年第5期.

②彭忠斌：“实行‘两推一选’扩大农村基层”,《党政论坛》,2003年第1期.

③袁正民：“宗族势力对村民自治的影响”,《学习论坛》,2000年第6期.

责编/张晓