北极大斗法:一手军事,一手法律

北极,一片浩瀚的冰封之海,正在引起全球角逐的热潮.

2013年5月15日下午,新一届北极理事会部长会议在瑞典基律纳召开.当天,加拿大、俄罗斯和美国等8个成员国一致同意中国、印度、意大利、日本、韩国和新加坡成为北极理事会正式观察员国.同时,申入观察员身份的欧盟和绿色和平组织被拒之门外.

“10年前,北极理事会的挑战在于没有人知道它.而今天,则变成有太多的国家想要与它共事.”挪威前外交部长乔纳斯·斯特勒所发感慨的潜台词是,面对能源、航路和科考价值的诱惑,北极,这个地球上最后一片大面积、无管辖权地区最新出现的利益,在冷战结束后又重回人们的视线中,一场“一手军事,一手法律”的北极争夺战正在上演.

军演戏码

2013年5月27日,俄罗斯联邦安全局表示,该局海岸警卫队分部将在2020年前部署4艘新型军舰以保护俄罗斯在北极地区的利益.而这之前的几周,俄罗斯就不断在北极进行军事行动,似乎以此警告中国等“新玩家”本分一点儿.自1909年美国探险家皮里向全世界宣布他踏上北极点起,北极逐渐成为一些大国争夺的战略要地.

冰封之海变得“炙手可热”,很大原因在于北极冰雪融化和自然资源丰富的双重诱惑.有科学家预言,北极海冰融化后浮出水面的“新航道”将使亚洲、欧洲、美洲间的航线缩短6000千米～8000千米,这可能导致世界贸易重心的转移.

此外,据保守估计,北极地区有相当于已探明世界石油储量25%的石油、相当于世界天然气储量45%的天然气以及丰富的金、银、铜、镍、铀和等矿产.这些“沉睡”的资源让全球垂涎欲滴.最近几年,各国在北极地区举行的单边或多边军事演习此起彼伏,军事部署也不断强化.

2011年8月,加拿大在北极举行“纳努克行动”军演,共有1100多人参加,演习地域几乎涵盖该国在北极的所有地形.加拿大空军派出大型运输机和F-18“大黄蜂”型战斗机,还在北极地区首次使用无人侦察机.加拿大军方表示将持续增加国防投入,采购最新装备武装军队,包括在2014年～2015年发射3颗遥感卫星,为军队提供高精度实时图像,以便该国加强对北极地区的控制.

同年10月7日,俄罗斯军方宣布在北极地区部署能在极寒条件下展开军事行动的两个作战旅.按照俄罗斯现行的军队编制,两个旅大约有三四千人的规模.俄军领导人还表示,到2020年,该国将建成3艘核动力破冰船以及多艘常规动力破冰船,用以保证俄罗斯在北极地区工作的稳定开展和从太平洋到大西洋船只的正常通航.

当然,美国也不会缺席北极的军事存在赛.世界主要大国和军事强国都在北半球,北极圈与这些国家的距离堪称最短.因而,北极成为地球上最安全、最理想的水下弹道导弹发射阵地.

目前,美国在从阿拉斯加到格陵兰岛再到冰岛的漫长北极圈内,建起环北冰洋地区的弹道导弹预警系统,部署了战略核潜艇、反弹道导弹、远程预警雷达和截击机,并联合加拿大建立“北美防空司令部”,不分昼夜地监视北冰洋上空的情况.

2011年夏天,美国两艘核动力攻击潜艇在北极冰区完成军事演习活动.美国海军部长雷·马布斯表示,海军演习的目的是在北极地区“锻炼军事行动和作战能力”.

针对各国扩大北极军事存在的问题,美国军方和政府智囊机构成员、风险分析员乔·布夫在《潜艇与新北冰洋》一文中指出：一场北极“冷战”可能已经拉开帷幕.未来几十年里,这场“冷战”有变成“热战”的可能.

法律牌局

一手军事,一手法律.冷战时代结束后,争夺北极地区资源的主要方式由军事较量转为法律上的权益争夺.现今,北极周边共有8个国家宣称对其拥有权益,即加拿大、丹麦、冰岛、芬兰、挪威、俄罗斯、美国、瑞典.不同于国际社会在1959年通过的《南极条约》,国际社会一直没有关于如何明确北极地区法律地位的专门的国际公约.

根据现行的《联合国海洋法公约》,由于目前没有证据表明任何一个国家的大陆架延伸至北极,因此,北极点及附近地区不属于任何国家.北极一带被视为国际范围.北极点周边被冰覆盖的北冰洋属于国际海域,由国际海底管理局监督管理.北冰洋周边国家俄罗斯、美国、加拿大、挪威和丹麦等只拥有本国领海200海里的专属经济区.

20世纪50年代,加拿大率先宣布对北极享有领土主权,而北极周边的美国、丹麦、俄罗斯、挪威等国也没有放弃本国对北极拥有领土主权的要求.从此,北极周边国家开始长期“混战”.

1983年,美国时任总统里根签署《美国的北极政策》议案,强调“美国在北极地区有独特的关键性利益”.丹麦也提出北极海底山脉是格陵兰岛海脊的自然延伸,丹麦对该区域拥有开发权.俄罗斯则一再重申包括北极在内的半片北冰洋都是该国西伯利亚大陆架向北的延伸.

1991年,为了定争止纷,北极8国政府签署《北极环境保护策略》共同文件.5年后的1996年,8国在加拿大首都渥太华开会,发表《渥太华宣言》,成立北极理事会.

总部在挪威首都奥斯陆的北极理事会包括正式会员、永久观察员和特殊观察员.只有正统的北极圈国家以及“北极人”才有资格成为正式会员.这包括北极8国以及6个北极原住民社群.观察员是北极理事会的重要参与者.任何非北极国家、全球性或区域性国际组织、非政府组织都可以申请成为北极理事会的观察员.

作为冷战结束后的一项积极成果,北极理事会的主要议题是对北极开发石油和天然气等自然资源进行协调工作.

进入21世纪以来,北极周边国开始致力于对一些已经形成、正在形成或尚未被发现的无主岛屿的开发探索行为,北极“插旗”热持续升温.

2003年,丹麦将国旗插上一座名叫汉斯的小岛.2007年8月2日,俄罗斯打着代号“北极-2007”科学考察的名义,在北极点的海底插上国旗并放置装有写给后代的信的密封舱.对此,美国政府表示,俄罗斯科考队在北极海底插国旗的做法不具有任何法律效力.随后,美国和丹麦相继派出科考队前往北极地区.加拿大时任总理哈珀也多次前往加拿大北部宣示该国对北极地区的岛屿和水域的主权.

除了北极8国,欧盟、意大利、中国、韩国和日本等非北极圈国家也开始积极加入“北极游戏”.面对新玩家的挑战,2011年5月,在丹麦格陵兰岛首府努克召开的第七届北极理事会部长会议上,与会的北极8国外交部长签署北极理事会成立15年以来的首个正式协议《北极搜救协定》,就各成员国承担的北极地区搜救区域和责任进行规划.《北极搜救协定》是北极理事会第一份具有法律约束力的协议.该协议产生的效果是,北极是北极国家的,外人不应染指.

从2012年起,中国、印度和欧盟等14个“外人”陆续申请北极理事会观察员地位.面对中国的强势进入,俄罗斯排挤、美国静默、冰岛支持,北极8国“各怀心思”.2013年5月15日,多方博弈下,中国、印度等6国拿到北极“入门券”.

当下,中、美、俄三个超级大国都已实际介入北极地区.一些西方学者认为,北极正遭遇当年欧洲殖民者瓜分非洲的激烈争夺.对于人类而言,北极究竟是一个合作区,还是一个争斗区,取决于这些大国在谈判中的妥协程度.同时,大国应该记住一个底线,即北极是人类的北极,而不是某个国家的北极.（本文部分资料来源于《人民日报》《北京日报》《解放日报》《21经济报道》《经济参考报》《参考消息》）

（摘自《法律与生活》半月刊2013年7月上半月期）