德法并济:食品安全治理的根本路径

摘 要：食品承载着生命价值,食品安全问题是最大的民生问题.当今中国食品安全法律法规体系建设虽日臻完善,但并未有效阻止食品安全事件的发生,这一事实表明,食品安全单纯依靠法律治理存在着一定的局限.道德可以超越食品安全法律治理的不足,实现食品安全的源头治理与内在自律.道德与法律在食品安全治理中的相互支持,能够有效保障食品安全,提升食品安全水平,筑牢民生幸福的基石.

关 键 词 ：食品安全；法律；道德；德法并济

中图分类号：D922.104文献标志码：A文章编号：1002-7408（2012）-06-0099-03

近年来,食品安全成为人们关注的热点和焦点问题.改革开放至今,中国百姓的饮食境况发生了翻天覆地的变化,由起初的渴望于吃饱,到现如今的要求吃好、吃营养、吃健康,标志着百姓的饮食层次实现了跨越式的提升.自2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》施行起,我国的食品安全法律法规体系建设步入快车道,食品安全法律治理日臻完善.然而,食品安全事件并未就此而终结.笔者认为：食品安全单纯依靠法律治理存在一定的局限,道德可以超越食品安全法律治理的不足；德法并济,能够实现食品安全治理中的优势互补,提升食品安全水平.

一、食品安全治理的内涵

食品是人类赖以生存的物质基础,与人类生命存在与延续有着密切的联系,是人自在生命存在的基本条件.随着生产力发展水平的提高,人类的食品种类日益丰富、食品来源更加广泛,食品安全越来越受到国家、社会与个人的关注.就食品安全而言,可以从量和质两个层面来理解：在量的层面上,食品安全指一个国家或社会有足够的食品供应,可保证民众对食品数量的需求；在质的层面上,食品安全指食品中不含有毒、有害物质,不会对人体健康造成负面影响.1996年世界卫生组织对食品安全的界定即是从食品质量安全角度出发,认为食品安全是指对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者健康受到损害的一种保证.[1]本文所谈的食品安全特指食品质量安全.一般而言,一个国家或一个社会对食品安全的关注首先是集中在量的安全上,即食品数量的安全；在食品供应数量相对充足的情况下,关注的焦点将转向食品质量安全.“在食品数量匮乏的年代,数量往往是人们追求的首要目标,而略对食品质量安全给予重视；在食品数量日益丰富、满足消费者数量需求的情况下,食品的质量安全问题就会逐渐凸显出来.”[2]如在改革开放初期,中国对食品安全的关注重心是人们的温饱问题,而在20世纪末,由于“三步走战略”前两步的胜利完成,中国开始踏上全面建设小康社会的新征程,使得食品安全关注重心转移到食品质量安全上来.

治理一词最早出现在1989年世界银行在概括当时非洲的情形时使用的“治理危机”中,自此以后,治理一词在政治研究中得到了较为广泛的应用.著名的治理理论权威格力·斯托克（Gerry Stoker）结合目前世界各国学术界对治理理论的研究观点,经过一番综合梳理总结提出了主要的五种观点：一是治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；二是治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；三是治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；四是治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；五是治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威.[3]就本文而言,食品安全治理指国家为保证食品质量安全,针对食品从业人员,凭借法律或道德而进行的治理行为.

二、法律：食品安全硬性治理的局限

食品质量安全的影响因素可以归结为两类,一类是自然因素,即所谓的“天灾”,如甲型H1N1病毒、SARS病毒等；一类是人为因素,即所谓的“人祸”,如粉、猪肉等.自然原因导致的食品安全问题由于不可预知性和人类对自然认识的局限性,当危害来临时人类只能尽量克服其负面影响、减少损失.当然随着人类对自然认识的逐步加深,此类危害将逐步降低.人为原因造成的食品安全问题则是“明知不可为而为之”,此类食品安全问题的出现大多存在着利益主体的主观故意,因此,对于人为原因导致的食品安全事件,必须采取有效措施,进行食品安全治理,净化食品安全空气,保障人类生存与健康.

法律是国家制定或认可的,由国家强制力保证实施的,以规定当事人权利和义务为内容的具有普遍约束力的社会规范.法治即依据法律管理国家和民众的各种事务的一种政治结构.法治是社会文明进步的显著标志,是社会稳定有序运行的重要保障.依法治国,建立社会主义法治国家,是建设中国特色社会主义的重要目标.依法管理经济事业、社会事务应该是法治的题中应有之意.食品作为经济领域的一项重要活动,作为社会生活中重要的民生问题,自然需要法治的护航.随着食品安全法律法规体系建设的日渐完善,食品安全法律治理也已经步入轨道.然而,频繁的恶性食品安全事件表明,法律对食品安全的保障并未像人们预料的那样尽如人意.由此可见,法律作为食品安全治理的硬措施因其自身的特点存在着一定的局限.

食品安全法律治理能够对有意从事问题食品生产经营人员给予威慑,但其功能的发挥主要表现为,出现食品安全问题之后对不法商家的惩处.这种事后惩处本身是对事件发生后的一种反应,带有被动性,缺少对问题的预见和预判.同时,食品安全法律治理的外部制约特征也难以触及到食品从业人员的心灵,这种被动的防范,只能震慑食品从业人员不敢去生产有毒有害食品,而无法保证和促进食品从业人员为人类的健康做出更大的贡献.同时,食品安全法律治理的事后处理特征显示,即使是再充分的制度安排与设计也不可能做到永不过时、天衣无缝.事实表明,“即使是充分的制度设计及安排也不能消除市场机制本身所固有的缺陷.”[4]面对层出不穷的食品安全新问题,法律法规缺位的情况也将在所难免.另外,一些不良商家也可能利用法律治理的纰漏巧作文章,投机弄检测,作出违背道德的事情.

食品安全法律治理的范围是相当有限的,它只能在它所规定的范围内进行干预,这个范围无论怎样扩大,也不可能涵盖整个食品领域.只有当食品安全事件的爆发危及到群众的生命健康,造成重大事故时,食品安全法律治理才会彰显出它强大的控制力.而对于食品生产、加工、储存、分配和制作过程中的一些不良行为,法律的治理则未能涉及也不可能给予全面规定.

食品安全法律治理离不开执法人员,执法人员的执行力是法律治理的关键因素.张居正有言：“天下之事,不难于立法,而难于法之必行；不难于听言,而难于言之必效.”目前,一些恶性食品安全事件的发生不能说没有法律法规依据,而是由于一些监管人员有法不依、执法不严、违法不究造成的.因此,法律法规的切实有效离不开具有良好道德品质的执行者,执法人的思想和道德品质会直接影响到食品安全法律治理的成效.另外,食品安全法律治理的良性运行与食品从业人员的道德品质密切相关.众所周知,一名食品从业人员如果拥有较高的道德品质,虽然缺少相关的食品安全法律知识,其也可依靠心中的道德律,恪尽其做人的操守.相反,一个食品从业人员即使知晓食品安全相应的法律法规,而其道德品质较低,那么在利益的引诱下,他也很可能穿越起码的道德防线,利欲熏心,不仅会伺机钻法律治理的漏洞,而且可能会铤而走险,置公众安危于不顾,直接挑战法律的权威.