关于欧盟食品安全监管中预警与追溯机制法律制度的

摘 要 2010年12月底德国爆发了“二恶因毒饲料”丑闻陷入食品安全危机,对于一向有着最严格食品安全制度的欧盟来说无疑是一次重击.事件爆发后,德国政府迅速采取了措施,有效的控制污染的蔓延,彰显了其快速预警机制与追溯机制的优越成效.分析德国这次危机事件的具体应对措施对于迫切需要改善食品安全现状的我国来说有着重要的借鉴意义.

关 键 词 欧盟 食品安全 预警机制 追溯机制

作者简介：叶芬,广东外语外贸大学2009级欧洲研究中心.

中图分类号：D95 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)06-027-02

一、德国“二恶因毒饲料”事件回顾

2010年12月底德国西部北威州的养鸡场首次发现饲料遭致癌物质二恶英污染,随后其他州相继发现受污染饲料.为防止这些有害物质流入消费市场,德国农业部宣布临时关闭4700多家农场,约占全国农场总数的百分之一,超过8000只鸡被强制宰杀,禁止受污染农场生产的肉类和蛋类产品出售.2011年1月初,肇事者哈勒斯和延彻公司被正式提出刑事指控.受损农场则拟提出民事赔偿,赔偿数额可能高达每周4000万至6000万欧元.

此次食品危机是德国食品安全管理人员在一次定期抽检中发现的,并没有发生消费者致病、致死的情况.德国立即启动了预警机制,及时采取有效的措施避免了污染的大规模扩散.事件发生后追溯机制的启动,让肇事企业很快浮出水面,而且被污染食品的流向也很快明确,及时的告知了相应国家的管理部门对受污染的食品进行追查.此外,事件的处置透明度高,充分尊重了公众的知情权.事件一经发现,德国立即向外通报有关情况,各种舆论的压力也推动了事件的调查.二恶因事件爆发后,欧盟委员会提出今后将执行更严格的二恶因检查制度,将把用于工业生产的脂肪与作为动物饲料添加剂的脂肪严格区分开①.德国也于今年2月修改了食品、饲料法典,对饲料的检查将更为严格.

笔者联想起1999年2月的比利时也同样爆发了“二恶英”事件.当时事件查明污染源耗时4个月左右,而此次德国只用了不到一个月时间就已查清污染物出处,且清楚的掌握了受污染物的流向,显示了欧盟及其成员国在处理食品安全事件的效率已今非昔比.此次危机虽然给欧盟“拥有最严格食品安全制度”的称号带来不利的影响,但德国政府采取的最迅速、最坚决的处理措施,却是对欧盟食品快速预警机制及追溯机制的高效性的一个很好的例证.②无怪乎欧盟委员会负责卫生与消费者事务委员约翰达利的发言人弗雷德里克文森特认为这次事件规模无法与过去一些危机相提并论.

二、欧盟食品安全监管中的预警机制与追溯机制

欧盟的预警机制与追溯机制是欧盟在疯牛病危机后所确立.上世纪九十年代末爆发的疯牛病不仅重创了欧洲经济,也使欧盟的公信力骤然下降.为了挽回影响力,欧盟加快了食品安全立法.2002年1月,欧盟在《食品安全绿皮书》和《食品安全白皮书》的基础上制定了欧洲议会和理事会第178/2002(EC)号法规,即《基本食品法》.该法规对欧盟的食品安全法律制度作出了重大的改革,奠定了欧盟食品安全法律制度的基础,被认为是欧盟食品安全的基本法.《基本食品法》建立和完善了一系列食品安全的保障措施,包括食品追溯机制、快速预警机制、风险评估机制等.各成员国也将欧盟的这些规定纳入了本国的食品法中,促进了食品安全控制体系的长效监管.

(一)欧盟食品预警机制

欧盟食品与饲料快速预警系统（RAF）并不是一个单向运作的系统,而是“一个连接欧盟委员会、欧洲食品安全管理局以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络”.③快速预警系统要求当某一成员国掌握了有关食品或饲料存在可能对人类健康造成风险的信息时应立即通报欧盟委员会,由委员会确定风险的等级并将意见转达给各成员国,在此过程中欧洲食品安全局可以补充相关科学或技术信息来协助成员国采取适当的措施,各成员国依据发布的通告采取措施,并通过快速预警系统报告给欧盟委员会.此次德国二恶英事件爆发后,德国当局立即通知欧盟委员会的快速预警系统.欧盟委员会与德国当局密切监控这次污染事件,对新的相关消息立即通过食品与饲料快速预警系统进行交流.④德国政府证实一些可能受到“二恶英”污染的鸡蛋经过加工后进入英国,德国相关部门立即通报欧盟委员会,欧委会告知英国政府,后者随即开展调查工作.食品与饲料快速预警系统使得欧盟委员会及各成员国能够迅速发现食品安全风险并及时采取防范措施,确保了消费者享有高水平的食品安全保护.

(二)欧盟食品可追溯制度

《基本食品法》第18条明确要求：“食品、饲料、供食品制造用的动物以及其他用于制造食品或饲料的物质,在生产、加工及销售的所有阶段都应建立可追溯性制度.”为此欧盟及其成员国建立了统一的数据库,包括识别系统和代码系统等,对食品的生产、加工、销售的每一环节都进行详细记录.所有的食品生产企业都要在当地食品监督部门登记注册,并有义务自行记录其生产所用原料的质量、进货渠道和销售对象等信息.根据这些记录,一旦发生食品安全问题,可以在很短时间内查明问题出在哪里.此次德国只用了不到一个月时间就已查清污染物出处,且明确了受污染物的流通去向,说明其在生产、加工、销售的各个阶段的食品安全可追溯制度已经非常完善,食品供应链上的全部信息都能够衔接起来.欧盟各成员国通过建立并实施食品可追溯制度,利用现代化信息管理技术对食品进行清晰标记,一旦食品危机发生就可以迅速的追查到问题食品的来源,确保了食品安全事件的快速处理和相应损失的减少.

三、欧盟食品安全保障制度对我国的启示

近年来,我国也在不断地加强食品安全预警机制与追溯机制的建设.《食品安全法》第11条明确提出：“国家建立食品安全风险监测制度,为食品安全预警提供信息,以便对可能出现的食品安全事故做出及时有效的预报和处置.”此外,《食品安全法》第35至第42条规定了食品生产者应当建立食用农产品生产记录制度.强调生产经营者必须依照相关规定真实、完整地记录食品的生产、加工、包装、运输、储存、销售等方面的信息.从上述规定来看,我国食品安全立法中已经引入了预警机制和追溯机制.但由于我国国情的特殊性,目前这两种制度在实践中还面临着一些困难.

预警机制的建立要求当预测到食品安全风险时,部门间能快速有效的沟通.但是由于我国监管执法部门众多,多数时是各职能部门自行公布与其相关的食品信息,现实中不仅会出现不同部门对同一内容公布的信息不一样,甚至还会出现同一部门对同一内容的信息公布不一致的情况.而在欧盟当成员国预测到有食品风险或潜在的食品风险时会立即通报欧盟委员会,欧盟委员会根据有关资料做出评估后,由其统一向各成员国发布通知并协助各成员国采取适当的措施.这种做法,保证了沟通的快速、有效.我国可以借鉴这一做法.食品监管各部门在对食品安全信息收集、归纳、汇总,经过科学的研究分析后,由有关部门统一对外发布,从而避免由于各部门发布信息相互矛盾.此外,为了使食品安全监管机构严格履行其职责,准确和及时的发布食品安全信息,我国立法也对其设定了一定的行政责任规制：《食品安全法》第93条：“依法对其检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除的处分；”《食品安全法》第95条：“依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的,给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职.”从这些规定看来,我国对于监管机构设立责任形式过于笼统和模糊,缺乏可操作性,并没有说明具体什么情况应处以什么样的惩罚措施.因而,必须要使得行政主体的所应承担的行政责任具体化,承担行政责任的主体也要明确化,这样才能产生足够的法律威慑力令监管部门和检验人员认真、严谨的履行监管职责,如实公布检验结果和相关信息.

预警系统的建立还应具备完善的食品安全信息交流系统.欧盟非常注重食品风险信息交流,并建立了相关机构和制度对此予以保障了政府、机构之间的信息传递以及政府机构与公众之间的信息交流.这种交流机制能够使相关的风险信息得到快速传递,以便于监管机构能第一时间做出反应.反观我国《食品安全法》,虽强调了政府与机构之间的信息交流却缺失了公众参与机制的身影,仅第10条提出了倡导性的建议：任何组织或者个人有权食品生产经营中违反本法的行为.因此,完善食品信息交流体系需要建立更广泛的信息获取渠道.可行的做法是食品监管各部门要加快推进食品安全信息化监管网络建设,加强与、行业组织的情况通报和与新闻媒体的沟通合作,畅通社会监督渠道.此外,政府还可以设立一些奖励制度来激励食品相关科研机构、食品生产销售等部门或个人主动向监管机构报告风险信息.

食品的包装和标签是食品生产信息的重要载体,是建立可追溯制度的重要条件.没有完整的食品标签,追溯信息就无从依附.建立顺畅的食品安全信息网络前提就必须完善食品包装和标签制度.欧盟可追溯制度的建立则依靠有较完善的食品包装和标签制度.⑤欧盟成员国早已实现农业高度机械化、规模化生产,且企业的生产自律性较高,这种优渥的条件使得食品标签制度能够顺利实施.但在我国,食品生产者大多都是小企业、小作坊式的生产规模,经济基础差、管理技术落后、人员素质低下,这些现象致使食品标签制度的执行起来难度较大,实施效果也难以得到保障.我国幅员辽阔,各地食品安全监管发展水平又很不均衡,甚至部分农村地区仍未能实行市场化管理.这就要求各地方也要根据当地的经济发展情况设立相应的机构进行综合管理,而且相关机构在实施食品安全监管时必须深入到基层.

在农村可以通过建立农贸市场等方式,减少流动摊贩,健全市场准入制度,规范食品经营.市场管理人员对各摊点进行统一登记,并由县级以上的工商管理部门负责定期检查这些农贸市场标签制度的执行情况.此外,我国现有食品生产加工企业、食品经营企业近80万家,还有200多万家个体工商户.⑥如此大量的生产经营企业光靠监管部门是无法实现监督企业执行标签制度的任务的.这种情况下,必须倡导生产者自主执行HACCP(食品危害与分析关键控制)和GMP（良好加工操作规范）管理,将食品链全部的信息记录下来.同时还可对食品生产者和销售者设立相应的民事责任,规定如果销售者能提供造成损害的食品的生产者或供货者的,承担过错责任；否则,销售者承担严格责任.通过产品责任的损害赔偿,使赔偿风险和成本成为生产者、销售者不得不考虑的因素,从而者真正承担起应负的责任,主动记录食品相关信息.政府各部门也应肩负起监督食品生产、加工者及时记录生产信息、保持食品标准与标签制度与国际接轨等重要任务.

四、结语

随着人们生活水平的提高,民众对食品安全的关注度越来越高.近几年来,多起“问题奶粉事件”以及最近的“双汇事件”,引发了民众对食品安全的心理恐慌,对社会的稳定和经济的发展也造成了巨大的冲击.我国虽然已经建立了食品预警机制和追溯机制,但由于我国的特殊国情实施起来还有一定的难度.此次德国食品安全事故处理充分说明了欧盟的食品预警机制和追溯机制能有效的避免食品污染的大规模扩散,避免人民的生命和健康受到更大损失.因此,认识欧盟的食品预警机制和追溯机制的具体做法,借鉴欧盟的有效经验来完善我国食品安全监管法律制度是十分必要的.

注释：

①ec．europa．eu/dgs/health_consumer/dyna/consumervoice/create_cv．cfmcv_id等于707．

②JohnDalli,Dioxinincident:whatnewmeasurescouldweenvisageec．europa．eu/dgs/health_consumer/dyna/dalli/speeches_en．cfm．

③廉恩臣．欧盟食品安全法律体系评析．政法论丛．2010(2)．97．

④ec．europa．eu/food/food/chemicalsafety/contaminants/dioxin_germany_en．．

⑤周峰,徐翔．欧盟食品安全可追溯制度对我国的启示．经济纵横．2007（19）．73．

⑥郭晓宇．《食品安全法》八大法律制度打造中国食品安全．法制与社会．2009（4）．41．