我国的立法冲突

摘 要 ：本文还对造成立法冲突的原因作了分析,并提出了具体的对策和建议.希望各级立法者应注重对立法冲突的预防和治理,以避免和消除来自立法者本身的对我国法制统一原则的破坏.

关 键 词 ：立法冲突 立法权限 效力等级 原因 预防及补救

一、立法冲突的含义与表现

(一)立法权限的冲突

立法权限是一个含义丰富的概念,在内容上它通常包含起草、提案、审议、通过、公布、批准修改、解释、编篡、废止等项权力.其中,通过权、修改权和解释权尤其重要,它们是研究立法冲突的基点.

立法权限与立法部门具有密切联系,立法权限的冲突是以立法部门的非唯一性为前提的.根据我国现行宪法和法律的规定,全国人大、全国人大常委会；国务院；省、县级权力机关、较大的市的权力机关、民族自治地方、经济特区、特别行政区,以及这些地方的政府；国务院各部委,都有在一定的范围内制定法律及规范性文件的权力.这么多正规的立法部门,再加上没有直接法律依据的立法部门（如军委、国务院各直属部门、非国家机构与国家机构联合制定的规范性文件）以及拥有解释权的部门,立法冲突势必不可避免.

在弄清了以上两个问题之后,我们具体地来研究一下我国立法权限冲突的具体表现.立法权限的冲突在我国现阶段的立法体制下是一个相当严重的问题,以下事例可以为这个断言提供有力的佐证.

1、全国人大常委会与全国人大立法权限的冲突.我国宪法明确规定,全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,在全国人大闭会期间,全国人大常委会可以对基本法律做部分补充和修改,但不得同其基本原则相抵触.但实际情况如何呢?单以刑法为例,全国人大常委会自1981年以来先后对刑法做出过二十个修改和补充规定,它们的容量比刑法典还要大、还要丰富,有的规定还涉及修改刑法的基本原则.这种情况应认定为立法权限冲突.至于全国人大常委会制定的许多法律,如合同法（属于民法典的组成部分）、公司法、税收征管法等等,都属于超越全国人大常委会立法权的具体事例.

2、国务院与全国人大常委会立法权限的冲突.这方面的突出事例是税收立法和大量的经济立法基本掌握在国务院手中.这些领域的立法固然有授权立法不当的问题,但也有国务院主观上的问题.这一点是有案可查的.从我国的立法规模来看,国务院是立法权限最大、任务最重的一个部门,然而它在有些方面已超越了它的立法权限范围,取代了最高权力机关.这种现象亟待改进.

3、地方与立法权限的冲突.在我国现行的立法条件下,地方立法的区域并没有加以限定,只要全国性的立法文件还没有出台,地方就可以制定.在这种情况下,地方制定了大量的处罚性的地方性法规,有的处罚金额数额达到10万以上.有的地方性法规还规定了刑法的罪名,如《福建省普及初等义务教育暂行条例》第5 条规定：“阻挠女学龄儿童入学的父母（抚养人）,情节恶劣构成犯罪的,按妇女、儿童罪论处.”在大多数国家,地方条例不能任意增加公民的负担,对于地方条例中的处罚幅度,立法有明确的限定,地方条例一旦违反了这些规定,立法部门或者法院就有权宣布其无效.这条经验可资我国借鉴.

4、司法解释权与立法解释权的冲突.按照我国宪法和法律的规定,宪法和法律的解释权属于全国人大常委会.最高人民法院和最高人民检察院只在具体适用法律的过程中拥有司法解释权.但由于全国人大常委会和最高司法机关本身的各种原因,立法解释权和司法解释权出现了混乱现象.如全国人大及其常委会制定的许多法律：民法通则、民事诉讼法、行政诉讼法、涉外经济合同法、继承法、婚姻法、刑法的修改补充规定等等,最高人民法院都作了长篇解释.

5、规章制定权与法规制定权的冲突.规章到底属于何种性质?它制定的原则是什么?而规章的数量之多,影响力之大,也大大超出人们的想象.规章与法规之间的界限难以区别.规章一经批准即升格为法规的事件也所在多有.而规章任意为部门设定权力,划分势力范围,排斥其他部门权力,增加公民和社会经济组织负担的事例则更多.规章已经成为行政性法规或地方性法规的替代品,只要某个方面还没有法律、法规,规章便站出来.规章制定权侵越法规制定权,以至侵越法律制定权的现象是立法权限冲突中最为严重的环节.

(二)立法文件内容及效力的冲突

立法文件的冲突与立法权限的冲突有密切联系.因为,立法权限的冲突必然会导致某些立法文件在效力上的错乱,而多种立法部门的存在及权限的模糊与冲突,必然会使所立之文件产生内容上的不协调,甚至冲突.

笔者认为,我国立法文件的冲突是多方位的：宪法与法律之间,法律与法律之间,法律与法规、规章之间,法规与规章之间,规章与规章之间,法律及法规与解释文件之间,解释文件之间都存在冲突.以下仅举一例加以证明.

例：《全民所有制工业企业法》第18 条规定：“企业合并或者分立,依照法律、行政法规的规定,由政府或者政府主管部门批准”而《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第16条中规定：“企业按照自愿、有偿原则,可以兼并其他企业,报政府主管部门备案.”兼并是合并的一种,属于吸收合并,应当遵循统一的规定.这是国务院制定的行政法规与全国人大常委会制定的法律之间的冲突.

二、立法冲突的客观原因

(一)社会关系的变化

社会关系是法律调整的对象.某一法律文件的制定、修改或废止,离不开社会关系的存在和变化.而社会关系的变化是不纯粹以人的意志为转移的,它在更大的程度上取决于政治、经济、社会的发展,而后者则随着生产力的发展而变化.法律则是以一定时期的社会关系,加上立法者对社会关系发展变化的有限主观臆测为依据而制定的.就法律与社会关系的这种关系而言,法律是被动的,适应是它的基本属性.如果社会关系发生变化,依据原有的社会关系制定的法律文件依然故我,就有可能与依据新的社会关系而制定的法律文件相抵触. （二）政策的灵动性

政策,尤其是执政党的政策,无论在那个国家,都无一例外是法律制定的依据,其差别仅在于贯彻政策的方式之直接与间接而已.我们国家在建国后经历了以政策为主-政策、法律并重-法律为主的演变,但政策始终指导着或者说主宰着法律、法规的立、改、废,许多规章则更是直接依据政策而制定.政策具有极强的灵活性,法律、法规则具有较强的稳定性.法律、法规的变化无法与政策的变化相提并论.

(三)法律、法规体系的庞大和数量的倍增

在现代社会,法律、法规的数量汗牛充栋,这为立法冲突的检视与克服带来了阻力.面对日益增加的法律、法规,立法者力不从心.在这种情况下,立法者在制定一部法律文件时,无法预计到将要制定的几倍于该法的与该法相关的法律文件所要规范的全部内容.更何况立法冲突的许多问题在制定时大多发现不了,只有在执行中,隐蔽的问题才会暴露出来.立法冲突与立法数量之间存在着一个递进的关系即立法数量越大,立法冲突的可能性越大.

(四)立法者的能力

人的能力是有限的,面对现代社会的立法工作,任何人都会感到能力不足.立法者虽然是一个群体,而且这个群体还得到了非立法者的帮助,但在社会关系的非正常变动面前仍显得应接不暇.立法者的能力在庞大的法律体系和法律数量面前表现出了它的不尽如人意,立法者不能在制定一部文件时缜密地考虑到在此之前或之后制定的全部文件的具体内容,对低位阶立法部门制定的规范性文件则更大暇顾及；在现代社会,法案的提出大多来自政府各个部门,每个部门提出的法案或多或少带有部门利益的色彩,立法者难以正确把握.

此外,立法者的工作方式及地域情况的差别也是造成立法冲突的客观原因.

三、立法冲突的预防与补救

笔者认为,立法冲突既然包含立法权限的冲突和立法文件的冲突两个方面的内容,解决立法冲突问题的措施也应具有针对性.解决立法权限冲突可分为两个阶段：第一阶段,即在现行立法体制下,通过立法法和监督法划清各立法者之间的立法权限.树立最高国家权力机关作为主要或第一立法者的地位,将属于全国性的立法事项的立法权集中在最高国家权力机关的手中.在和地方的立法关系上要确立两条原则：一是地方立法不能侵入国家的专有立法权,如地方不得制定刑事法律规范,地方立法规定的处罚也应有一定范围与额度.二是立法一经出台,相关的地方立法即行废止原则,即在还没有立法的条件下,地方可先行一步,但一旦制定了相应的文件,地方立法就失去效力,停止使用.这条原则也同样适用于法律与行政法规之间的关系.第二阶段,即适当改革立法体制.从各国的实践看,立法权宜于集中,不宜过分分散.我国立法体制的缺陷在于立法部门众多,权限根本混乱.从长远考虑应改革.

解决立法文件内容及效力的冲突是本文所要论述的重点.笔者认为,下列制度和原则有助于解决中国目前出现的立法冲突问题.

(一)内容密切相连,遵循相同原理的法律文件由同一机关制定

这样既可避免立法权限的冲突,又可有效地防止法律文件在内容及效力上的冲突.仲裁法的制定为这一立论提供了佐证.在仲裁法未制定之前,有关仲裁方面的法律文件在内容、原则上存在着很大的差别,有的文件的规定与仲裁原理、与诉讼法的规定是相悖的.仲裁法的制定解决了仲裁法律文件之间的冲突.

(二)法律文件的修改同步进行

法律文件的同步修改包含两个方面：一是高位阶的法律文件修改后,低位阶的与之相关的法律文件必须在一定的期限内进行修改,未修改的要停止实施.二是同位阶的法律文件的修改,与此相关的法律文件也应进行相应的修改.法律文件的同步修改是我国宪法第5条规定的法制统一原则的具体要求, 也是法律效力等级原则的具体体现.各立法者对此要予以高度重视,彻底改变过去那种修改拖沓的毛病,切实树立起对高位阶法律的尊重.

(三)加强立法监督

立法监督制度是我国立法的一项基本制度.它的许多内容已经由宪法和法律作了规定.这些内容有赖于各立法者积极地贯彻实施.为了更好地发挥立法监督的威力,增加立法者尤其是最高国家权力机关的权威,立法监督制度还应增加如下内容：

1、立法否决权.立法机关对向其报批的或报请审议的授权法或法定范围的制定法,如果认为违法或与高位阶法律文件发生冲突,有权责令修改或直接撤销.立法否决权也适用于高位阶法律文件对低位阶法律文件的撤销或变更.法律文件被撤销后,据以处理的案件可以提起再处理程序.提起再处理程序的前提是案件审理时冲突已经存在,否则不能适用.再处理程序包括诉讼法中的再审程序,行政处理案件、仲裁案件中的再处理程序.

2、备案制度.首先,应明确备案的性质和效力,对于可能影响备案文件生效的,不备案的应予追究.其次,不论是哪种性质的备案,都必须向备案管理机关备案.第三,应确立备案的期限.第四,应建立备案机关,明确其地位和权限.第五,规定具体的处置措施.

3、建立专门的立法监督机构.可以考虑在全国人大建立一个法律监督委员会,赋予其审查法律议案和审查实施中的法律文件是否冲突、有效的权力.经过法律监督委员会依一定程序审查提出处理意见,经全国人大或其常委会做出决定,宣布该法律文件无效,禁止实施或责成该文件制定机关予以修改.