税收亟待“法定”

税收作为国家从企业和个人手中取得收入的手段,是处理好政府与市场、社会关系的关键环节.完善税收法治、推进依法治税,既是深化税制改革的应有之义,也是推进依法治国的必然要求.

1994年税制改革以来,中国初步建立起适应社会主义市场经济发展要求的税法体系框架,但是,w现有税法体系仍不完善,严重滞后于经济社会发展,无法满足国家治理现代化的需要.

目前,最大问题是税收法定原则的贯彻落实严重不足.税收法定原则,是指税法主体的权利义务必须由法律加以规定,税法的各类构成要素必须且只能由法律予以明确规定,征纳主体的权利义务仅以法律规定为依据.这一方面要求纳税人必须依法纳税；另一方面,课税只能在法律授权下进行,超越法律规定的课征是违法和无效的.

中国现行宪法中与税收有关的规定只有两方面：全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权,这明确了税收法律的立法机关,但没明确税收立法的专有权；公民有依法纳税的义务,这只规定了公民有纳税义务,但没对征税主体应依法征税作出规定.

《立法法》在中国财政、税收的立法权限划分和立法程序等方面作出了具体规定,明确了全国人民代表大会及其常务委员会的税收立法专有权；《税收征收管理法》第3条和第28条规定了国家应依法征税,在一定程度上弥补了宪法中缺失的税收法定原则.但是,这降低了税收法定原则的法律层次.此外,由于中国税收法定原则的确定是通过多部法律零散的规定完成,现行法律还不能系统、完整地体现其主要内容,导致税收法定的推行还存在许多问题.

从实践来看,目前的税收体系中,只有个人所得税、企业所得税、车船税3个税种由人大立法通过,而包括增值税、营业税、消费税等主要税种在内的大部分税种,都以“暂行条例”的行政法规形式在运行.

这种做法产生了一系列弊端.一则主体税种立法级次低,导致课税的基本法规非法律化,加大了政府课税的随意性,违背税收法定原则.二则行政机关本身是法律执行机关,在制定税收法规时往往从自身立场出发,过多考虑行政要求,导致税收法规整体上向行政机关倾斜.在没有相应监督机制时,极易滥用税收立法和执法权.

不仅如此,行政法规的立法程序简单,行政机关可根据自身需要经常修改税收法规,导致立法轻率.加之如果所立税法不便执行,又会制定大量规章、办法进行补充和解释,造成整个税法体系的协调性较差.

因此,推进税收法治建设,首当其冲就是要在宪法中确立税收法定原则.将税收法定原则入宪,可强化税收法定原则的落实,对完善税收法治、促进依法治税具有重大意义.

当前,在构建现代税收制度过程中,税收立法也须协同推进.可以增值税法立法为突破口,尽快梳理和规范现行税收行政法规,并将大多数上升为法律,提升税收法律层次.

同时,要抓紧制定房地产税法、环境保护税法和社会保障法等实体税法；修订税收征收管理法,增强自然人涉税法律权利义务,明确税务机关对自然人征管职责,建立涉税信息获取制度,为各税种特别是个人所得税、房地产税、遗产和赠与税的改革或开征创造必要条件.