保障性住房法律问题调查与

摘 要 ：

住房制度改革30多年来,城乡居民居住条件都有很大的改善.但是,住房制度中暴露出的问题也不容小视,面临的挑战依然严峻,迫切需要调整完善制度安排尤其是法律制度体系,才能满足低收入群体的居住要求.为此,对我国现行保障性住房法律问题作简要剖析,并结合国外立法研究保障性住房法律问题,以期对相关工作有所助益.

关 键 词 ：保障性住房；济适用房；廉租房；法律制度

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2014）18-0167-02

改革开放以来,随着经济体制的转轨,住房制度也在渐进变革.20世纪90年代以来,城镇住房保障制度改革的指导思想逐渐明确,政府主导、基于公平正义、责任分担原则,对低收入群体提供基本住房保障的制度开始建立.

1.我国社会保障性住房发展中的主要问题

社会保障是指国家通过立法,积极动员社会各方面资源,保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存.而住房保障室当前社会保障体系中极其重要的一部分.现阶段住房保障体系中存在的问题,主要包括过度追求居民住房自有率、住房保障制度覆盖面窄小、制度失范现象严重,以及城乡分割等方面.

1.1 过度追求居民住房自有率

一直以来,中国住房体制改革的误区就是过度追求城乡居民住宅自有率,即居民都追求拥有其自主产权的房屋.这样的目标不论是在发展中国家,还是其他发达国家,预计在短期内都是无法实现的.我们看到在住房问题解决得很好的新加坡,至今为止还有相当一部分人住在政府的公共房屋之中；同时在富裕的香港,保守估计还有30%以上的居民居住在面积有限的公屋之中,而政府一直在以出租的方式提供公共住房,这也成为很多国家为中低收入人群提供住房保障的重要方式.

据世界范围调查：发展中国家住房自有率一般较高,而发达国家住房自有率较低.我国居民住房自有率过高,是对缺乏相对完善的住房保障和社会保障制度的理性反映,并不能弥补保障性住房建设不足的缺憾,追求住房自有源于他们对安全感的基本需要.适度的住房自有化水平既可以明确保障性住房和商品性住房的界限,又是资源配置的基本要求,对解决住房难题具有积极意义.

1.2 住房保障制度覆盖面过窄

现行的廉租房制度、经济适用房制度,以及住房公积金制度,都是具有保障性质的住房制度安排,但覆盖面有限,出现了制度无法顾及同时解决住房问题很困难的“夹心层”.一方面,由于廉租房与低保制度挂钩,而经济适用房的房价对低收入者而言仍然偏高,房源少,有的城市需要本地户口和摇号制度,出现了一个既不够申请廉租房的资格条件,又购写不起或者没有资格购写经济适用房的困难群体.到2006年年底,全国仅有54.7万人享受到了廉租房的待遇,房源稀少使大量的人“排不上队,写不上号”.

中国在相当长的时期内都将处于从农业社会向成熟的工业社会迈进的进程中,人口流动将是一个长期存在的现象,而且规模巨大.现行的各种住房保障制度,都未覆盖广大的农村居民,更重要的是,新近毕业的大学生以及外来务工人员,成为既写不起商品房又不够经济适用房、廉租房条件的“夹心层”,国家政策并未顾及.经济适用房基本都要求着申请人要有本地的户口证明,这一点,严格限制了大量的流动求职劳务人口没有申请资格,造成大部分人游离在住房保障制度之外.

1.3 制度失范现象较为严重

在廉租房方面,大多数地区与最低生活保障制度结合在一起,不仅造成了许多低收入家庭无法申请,而且也容易导致新的“贫困陷阱”,个别地区的廉租房分配的透明程度也是远远不够的.

经济适用房政策开始的目的是更好的实现居民追求自有住房率,而在许多地区的实践中偏离了这一政策的初衷,其中经济使用法面积过大、申请收入水平作检测、随房售车位等现象并不罕见.例如,《经济适用房管理办法》规定,经济适用房户型不能超过80平方米,但实际的建造的经济适用房面积有很多定在100到120平方米左右,我国东南地区甚至出现了180平方米到230平方米的“豪宅”,这种面积的经济适用房显然不是《经济适用房管理办法》中描述的“适用”型.它使得实质上住房困难的低收入家庭无法承受,同时也侵占了大量公共房屋的土地,大大地降低了公共房屋的使用率.由于名义工资与实际工资并不一致,住房公积金政策不仅造成了参与者与未参与者的巨大收益差距,即使在参与者中也因缴纳标准差异太大而存在不公现象.

1.4 法律效力先天不足

发达国家建设住房保障的一个重要经验就是立法先行.而在我国只是国务院发布的通知或意见、各部委出台的管理办法和条例以及地方政府适用于本地区的管理办法.法律保障滞后,导致了相关部门和各级政府的权力和义务缺乏严格规范,无从谈对政府权力的限制,住房保障制度建设和落实过程中的公正性也就无法保证了.我国至今没有关于保障性住房统一的机构管理,也缺乏有效的公平机制,监督机制不完善以至很多保障性住房项目变相转变为商品房项目,钻法律的空子,无法对该种行为进行规制.在我国保障性住房几十年的发展历程中,由于还没有建立起完善的审查、申请、审批和退出机制,导致在交易过程中还存在诸多的“灰色区域”,监督机制形同虚设,有时甚至成为了贪腐的工具.

2.世界主要发达国家关于住宅建设和保障方面的立法

住房问题是一个世界性的问题,西方国家也存在同样的现象.20世纪,很多国家都对居民住房保障问题给予高度重视,德国、美国、新加坡、日本等代表性国家建立和完善了各自的住房保障制度.

2.1 德国的保障性住房制度

德国在1950年就颁布了《住宅建设法》,推出了“社会住房计划”,1956年,联邦德国为了对自有住宅进行扶持和鼓励而制定了《建筑法》,1965年出台了《住房补贴法》,对不足以租赁住房的低收入家庭进行补贴.此外,德国还制定了《住宅促进法》和《节能法》以及各州政府制定的住宅建设法规,对德国住房保障政策进行了拓展和补充. 2.2 美国的保障性住房制度

1934年经济大萧条后,美国出台住宅法案：《临时住房法案》,1937年,将其进一步补充为《公共住宅法案》,其中设立“联邦平民居屋建设总处”,即由政府出资,地方政府提供低收入家庭公共住房租用.

从1964年起,政府通过优惠政策鼓励开发商建造供低收入者租用的住房,1964年到1980年期间,政府以提供低息贷款的方法,共资助开发商建造此类住房约有160万套.1973年起,政府开始把分散低收入者住房、改善社区质量纳入住房政策,提出以帮助“需求方”为中心的政策.其做法是：政府会向符合标准的低收入家庭发放房租补助券.凡家庭收入低于其地区家庭平均收入40%以下的家庭为低收入家庭,即可享受补贴.受益的家庭不论收入多少,将自己家庭收入的30%交作房租,余下的与市场租金的差额由政府补足.

2.3 日本的保障性住房制度

日本是一个典型的人多地少的国家,住房短缺问题严重,保证市民有房可住则成为日本政府的二项重要职责.为了解决住房问题,日本政府及政府都先后出台了一系列有关住房保障的法律法律,如日本政府制定实施了《住房金融公库法》（1950年）、《公营住宅法》（1951年）、《日本住宅公团法》（1955年）等.此后,日本又陆续制定了一系列相关法律法规,逐步建立健全住房保障法律体系.进入20世纪60年代后,日本经济加速发展,人口进一步向城市集中,为此,日本政府在1966年颁布了第一个比较完整的住宅法规――《城市住宅计划法》.

根据该法,日本住宅建设的总目标是：建设与国民经济发展阶段相适应的、与家庭构成及居住区域特点相适应的、具有良好居住环境的住宅.日本政府通过六个五年计划实现这一目标,在此过程中日本政府加大了对公共住宅的投资力度,到2000年已实现每户平均住宅面积达100平方米,建设住宅730万套.

3.完善我国社会保障性住房制度的建议

改革30年的成就应该得到充分的肯定,然而住房制度中暴露出来的问题也不容小视,迫切需要调整制度安排,才能满足低收入群体起码的居住要求,发挥出住房保障的功能作用.

3.1 学术界关于完善我国社会保障性制度的结构建议

著名经济学家茅于轼表示,国家有限的资金应该首先照顾最困难的人,而不是照顾那些有钱写房的人,他的钱不是太多,但是至少能写房了,而广大的劳动者还写不上房,还有很多住房问题没有解决,帮助最困难的人,而不是说帮助次困难的人,这一点大家都应该是同意的,所以应该发展廉租房而不是经济适用房.

笔者认为,经济适用房制度是我国现在保障性住房制度中争议最大的制度.而住房公积金缺乏监督机制,其处罚力度也不够,监督机制也不健全,违规使用与挪用公积金的现象时常发生,对查出的违规行为处罚较轻甚至有的地方不做处罚,严重抑制了公积金作用的正常发挥.笔者建议应建立以廉租房为主,以住房公积金与经济适用房为辅的社会保障性住房体系.

3.2 要建立统一的经济适用房建设与管理机构

为确保住房保障发展目标的实现,建立专门的保障性住房管理机构是国际通行的做法.很多国家都有专门负责住房保障的机构,如新加坡在1960 年就成立建屋发展局（HDB）,其负责建造和分配向中低收入阶层出售（出租）的公共组屋,并把居民住房纳入公积金的保障范围.为满足我国保障性住房的建设要求,提高保障性住房的管理效率,应尽快建立独立的保障性住房建设和管理机构,代表政府行使管理职能并负责日常工作,以消除多头管理、职责不分的现象,将保障性住房的建设、分配和管理纳入规范化、制度化的轨道.

3.3 我国保障性住房法律制度的完善

我国有关社会保障性住房制度方面的立法相对滞后,没有统一立法,而仅有国务院以及相关部委的一些行政法规和部门规章,如《经济适用住房管理办法》、《经济适用住房管理办法》、《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》等.

（1）出台作为住房权立法保障之主体的《住宅法》.通过对住宅权进行立法,并规范其中的住房规划、住房建设、住房供应、住宅管理等方面,使城乡居民真正享有基本的居住条件.通过出台《住宅法》,以法律的方式把房地产发展模式制度化,能更好的加强并改善房地产市场宏观调控,保障住宅财产权.

（2）出台《住房保障法》是完善我国保障性住房的必要之举.现阶段我国的城镇保障性住房法律体系已初具规模,包括了《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》、《住房公积金管理条例》及其一些地方性法规、规章以及其他规范性文件.但总体发展中存在的不足,缺乏统一的住房保障法律.《住房保障法》应为保障性住房法律制度的基本法律,规定公民住房保障的权利和义务.

（3）司法诉权以救济住房保障权.法谚云：“无救济则无权利.”我国目前没有关于住房权和保障性住房的立法和司法保障.但根据国外的经验,住房权的救济途径是发展公益诉讼.住房权与受教育权、健康权一样,在法律上是可抗辩的,即公民通过法律手段维护自己的权利.因此,应在《住房保障法》中明确住房保障权的司法救济途径和形式、责任主体和责任形式.

（4）增强监管住房保障权保障性住房的行政监管.须对保障性住房的开发建设、申请审批、分配、流转等各个环节进行全程监管.加大公开公示的力度和环节,在保障性住房的开发建设环节,加强开发建设项目的公示,政府职能部门要经常进行常规和临时的检查监督.建立申请人信用档案,适时公布不诚信申请人信息,并与其个人信用评级、职务晋升挂钩.