构建执行检察监督制度的

摘 要 人民检察院对人民法院的民事、行政案件执行工作进行监督,已经有多年的探索和尝试,但始终没有一个强有效的监督方式,监督的效果也不明显.其关键在于对人民检察院的法律监督职能是否包含对人民法院的执行活动的监督,以及如何开展执行监督没有一个明确统一的监督程序.为了更好地开展执行监督工作,有必要对执行监督有关问题进行必要的认识.

关 键 词 判决 执行 检察监督

作者简介：王长河,浙江省宁海县人民检察院.

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-040-02

一、检察监督职能包括执行监督职能

(一)法院排斥检察的执行监督

人民检察院有权对人民法院的民事、行政审判活动进行监督,是法律明确规定的权力.但对审判活动是否包括执行活动存在一定的分歧,这造成人民检察院开展执行监督以来只能在某些地方进行尝试.人民检察院开展执行监督已经有很多年的探索,虽然步履艰难,但检察机关的民事、行政检察部门一直没有放弃.人民法院针对人民检察院的执行监督一直是执否定态度,否定的理由认为,人民法院执行方面出现的问题法院自己能够解决,人民检察院没有必要对人民法院的执行进行监督.最高人民法院赵晋山、黄文艺认为：一是我国的执行改革,执行机构、执行权的运行机制等经过多年的摸索实践,已经或正在法院系统建立起一套符合我国国情的执行新体制和新观念；二是从我国检察机关目前的地位及其编制、人员素质、工作任务等因素看,检察机关无法胜任对民事执行工作的监督；三是基于民事执行工作自身的特点,检察机关的介入将使执行程序难以正常运行；四是在对执行活动的监督已大大加强的情况下,再强调检察监督将影响执行监督体系功能的正常发挥.等过分强调检察机关对执行活动的监督问题,可能会带来高成本、低效率、程序繁琐、救济途径重复,以及被当事人不正当利用对抗执行等一系列问题,最终可能反而影响债权的及时实现.P

检法两家多年来的冲突可以溯源于1991年的民事诉讼法中对“审判活动”的概念是从检察机关的广义上理解还是法院的狭义上理解的分歧.法院的“有限监督说”认为,不能进行全面监督,只能限于庭审审判中作出的某些裁判的事后监督,不包括执行程序中的裁判,对财产保全和先予执行等裁定不能抗诉.检察机关的“全面监督说”则认为应当实行全方位监督,应及于全部诉讼主体,既要监督法院的审判活动,又要监督当事人的诉讼活动,监督范围应包括从诉前到裁判后,对法院是否遵守程序规范,审判人员是否枉法裁判、执行人员在执行中有无违法行为等进行监督.所有争议的问题从理论和实践上都没有一个明确的定论.使人民检察院的执行监督始终处于不确定状态中.自1995年最高人民法院发布《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》以来,人民法院排斥人民检察院对执行裁定的监督.

(二)从人民检察院的监督职能分析

人民检察院作为国家法律监督机关,其职能就是法律监督.法律监督存在两方面的含义：一方面是针对法律实施情况进行监督,监督执行法律部门是否统一正确地执行法律；另一方面是运用法律规定开展监督职权,就是用法律规定的方式和手段对法律规定的对象进行监督.我们不能片面理解法律监督的含义.

从我国法律设置上对检察职能的定位来看,检察机关监督执行法律部门是否统一正确地执行法律,是法律监督内在的本质特征,也是检察机关履行法律监督职能的目的所在.检察机关履行法律监督职能需要有法律规定的方式和手段,不能也不应该是随意进行,必须依法开展.所以这两个方面是法律监督的目的和手段的关系.人民法院的执行活动是依法履行执行活动,是执行法律行为.应该属于检察法律监督职能的范围.

(三)从监督理论和权力制衡理论来分析

人民法院依法行使审判权,人民检察院依法履行法律监督权,是我国政治制度设置的结果,两者都是维护法律权威和司法正义的重要力量.从设置人民检察院的法律监督制度来看,并不是检察监督权凌驾于法院审判权之上的超级权力,而是权力制衡的需要,是维护法律权威和司法正义的需要.生效的裁判必须通过执行才能显示司法的权威和裁判力.人民法院对生效裁判的执行,既是一项义务,也是一项权力.在执行过程中法律赋予人民法院必要的权力,以保证执行职责的履行.这部分权力包括裁决权、强制措施等.中国政法大学民诉法研究所所长宋朝武认为“法院的公信力到现在为何还难以获得社会的普遍认可,其中一个原因我认为就是执行出了问题,就是检察监督制度没有真正介入到民事执行中去.”Q法治本身就是对权力的制约,法治的基本要求就是限制权力,没有权力的相互制约,所谓法治只能是虚检测的法治.R从法律依据来分析.检察机关作为国家法律监督机关,有权对人民法院的审判活动依法进行监督.我国民事诉讼法第十四条明确规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”；行政诉讼法第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”.人民法院的审判活动应指案件从起诉到执行整个过程中的审判活动,不能简单认为只是人民法院对案件的审理活动.

二、执行监督的范围和内容应有科学的界定

(一)执行监督的范围有限制

人民法院的执行活动是依据法律规定的执行程序进行,但在执行过程中却可以作出程序上的裁定,也有实体上的处理问题,但更多的适用执行措施的裁定.人民检察院是否有必要对人民法院作出的裁定进行合理性和合法性监督,应该有一个全面的分析,科学的界定.

(二)有救济途径的裁定可不予监督

法律规定不予执行裁定主要是针对“依法设立的仲裁机构的裁决,及对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书作出的不予执行裁定”.这类裁定在现实中不是很多.如果生发这类裁定存在错误,根据法律规定,仲裁裁决被人民法院裁定不予执行的,当事人可以根据双方达成的书面仲裁协议重新申请仲裁,也可以向人民法院起诉.对公证债权文书裁定不予执行,当事人可以依法向人民法院起诉.从而可以看出,从法律设置上对不予执行裁定已经有法定的救济程序和救济途径.人民检察院对不予执行裁定进行监督已经没有意义.

(三)有救济途径的裁定可不监督

强制执行措施的裁定主要有以下几类：查询、冻结、划拨被执行人的存款；扣留、提取被执行人的收入；查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人的财产；搜查被执行人及其住所或者财产隐匿地；强制被执行人交付法律文书指定的财物或票证；强制被执行人迁出房屋或者退出土地；强制被执行人履行法律文书指定的行为；强制被执行人加倍支付迟延履行利息和迟延履行金；强制被执行人或者其法定写作技巧人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留；强制被执行人限制出境、在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施.这些执行措施如果存在错误,民诉法第202条和第204条已经规定了救济程序和救济途径,可以向负责执行的人民法院提出书面异议.所以,人民检察院的执行监督不包括这些执行措施为好.

(四)检察机关应着重对中止执行和终结执行裁定的监督

法院的执行中使用最多的是中止执行和终结执行裁定,因此中止执行和终结执行产生的问题比较普遍,而且人民检察院对人民法院开展执行以来大多是针对中止执行及终止执行存在的问题进行监督.一方面执行难,法律的权威大打折扣,另一方面为了考核需要结案而进行中止执行.中止执行和终结执行按执行办结案进行统计,造成不依法作出中止执行和终结执行裁定情况发生.对这种情况不予以监督,严重影响人民法院公信力.笔者认为人民检察院的执行监督重点应该落实在中止执行和终结执行裁定上,对其它执行中如果发现存在违法违纪情形的,应该是针对执行人员的个人行为为主,通过向纪委、人大等途径提出意见和建议,由相应的机关对执行人员的违法违纪行为作出相应的处罚.

三、执行监督的手段和方式的选择

(一)执行监督要考虑到三个效果的统一

人民检察院对人民法院执行活动如何开展,采用那些手段和方法,是开展执行监督必须考虑的问题.执行监督手段和方式的选择,要兼顾公正与效率原则,既要保证人民法院执行活动正常开展,又要有利于推进人民法院的执行效率.既要维护法律权威和司法正义,又要依法履行监督职责,使执行监督产生良好的法律效果、政治效果和社会效果的统一.

(二)监督手段的选择

人民检察院开展民事行政检察以来,主要运用抗诉手段开展民事行政法律监督.近几年也尝试开展检察建议书等方式对法院的执行活动进行监督.

1．抗诉是最有力的监督手段

抗诉权是有法律明确规定的监督手段,如果用抗诉手段开展执行监督,从法律规定上看是没有问题的.对法院在执行过程中所作出的生效裁定,符合我们人民检察院监督范围的执行裁定案件,经审查发现在认定事实及适用法律确有错误,并影响案件裁定的,以提起抗诉为主,按照抗诉程序要求人民法院重新进行裁定.判决或者裁定,在执行过程中如果发现认定事实的主要证据不足、适用法律确有错误,违反法定程序等情形的,有权按照审判监督程序提出抗诉.依照当前的法律规定,人民检察院只能采取抗诉方式开展执行监督,除非从立法角度增加人民检察院的监督手段.

2．检察建议能提高监督的效率

虽然法律规定人民检察院对人民法院的裁判可以通过抗诉程序进行监督,但因抗诉程序比较复杂,中转的环节比较多,影响监督的效率.没有效率的公正其实是不公正的.所以,为了提高监督效率,采用检察建议方式对人民法院的执行活动进行监督.

人民检察院根据人民法院在执行活动中存在的不同问题作出不同的纠正建议.通过发检察建议开展对人民法院的执行活动进行监督,一般采取同级监督,同一级的人民检察院对同级人民法院开展执行监督.通过近几年的检察实践证明,采用检察建议方式对人民法院的执行活动进行监督,一方面保证监督的效率,另一方面可以节约司法资源.

(三)监督方法的选择

方法是实现目的的桥梁,是达到目标的有效途径,不同的监督形式拥有不同的监督方法,人民检察院选择好的监督方法是完成法律监督职能关键.如国家权力机关的监督,往往采用听取工作报告、质询和询问、开展执法检查等方法进行监督,而公民的监督则利用、信访控告和申诉以及批评方法.但不同的监督形式中也有一些通用的监督方法,如审核检查、调查验证和综合协调等方法.当前,从法律设置上看人民检察院的执行监督还没有一个具体明确的方法,但作为法律监督机关,可以迂回地通过人民代表大会对人民法院的执行活动进行间接监督.

(四)向人大进行监督备案制度

如发现人民法院在执行活动中存在的问题,在向人民法院提出检察建议建议纠正错误的同时,可以向人民代表大会法律工作委员会备案.在人民检察院每年向人民代表大会报告的时候,可以将人民法院在执行活动中存在的问题进行归纳性报告.通过人民代表大会对人民法院提出质询和询问的方式,实现人民检察院对人民法院的执行活动进行监督.通过人民代表大会对人民法院监督,将会引起社会的关注,也实现了社会的监督.虽然是通过间接监督方式,但达到了对人民法院执行监督的目的.

注释：

①如何为民事执行监督开“处方”．人民法院报．2007年8月16日．第5版．

②民事执行监督：在合作中实现公正与效率．检察日报．2008年12月12日．第3版．

③刘恒．构建民事执行检察监督制度．中国检察官．2006（5）．第37页．