农民土地权利保护的法律问题探析

摘 要：中国是一个农民大国,9亿农民,占中国人口的4/5.从古到今,农民问题始终是中国的根本问题,而农民问题的根本则在于农民的各项权益是否得到切实的保障.当前条件下保障农民土地权利不受侵犯是维护农民基本权利的一个重要“底线”.“土地是财富之母”,土地对于农民来说就是命根子,也是农业发展、农村进步的基础,没有土地,“三农”问题就无从谈起.此文本着“以人为本”的思想理念,试图通过对农民土地权利的现状、问题和解决途径的分析研究入手,探寻出一条适合中国国情和中国特色社会主义道路的农民土地权利的法律保护之路,建设社会主义新农村,切实推动农业、农村经济乃至整个社会经济的改革与发展.

关 键 词 ：农民；土地权利；征地；征地补偿

中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）06-0098-04

世界各国经验证明,每一轮“圈地风”刮来,受到最大损害的便是农民和耕地.中国的“圈地风”近年来也呈愈演愈烈之势.我国人多地少,人地矛盾比较尖锐,人口对土地的压力越来越大,但现实情况却是随着工业用地与城镇用地的扩展,现行农民的土地权益被随意剥夺的现象十分严重,政府以低价从农民手中征地,以高价出售,拿走巨额利润发展城镇,大批农民被迫离开赖以生存的土地,导致农民失地又失业.而征地方对农民的补偿又太少,农民失去了赖以生存的土地,难以维持日后生计,这样容易形成社会问题,造成大批“种田无地,上班无岗,低保无份”的“三无”游民,影响社会的稳定和繁荣.

根据我国现行宪法和法律,农民是以集体作为主体享有农村集体土地所有权的.20世纪70年代末的经济改革是有农民对土地权利的变革引发的,农村从人民公社体制转变为家庭承包责任制.事实证明,进行土地承包到户的改革所激发的农民生产积极性和生产力的提高非常巨大.然而,改革至今,集体所有制的土地制度也带来诸多问题.其中,最为突出的是土地征收过程中对农民利益的侵害.应该承认基于公共利益的需要,对土地等农民财产采取一定的征收措施是必要的,这也是社会发展和工业化、城市化的基础和前提.但是,在征收过程中保障农民对其土地所拥有的权利,也是我们必须关注的环节.2004年现行宪法修改确立了国家保护公民的合法私有财产不受侵犯,以及国家为公共利益需要对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿的制度.对于农民财产权来说,宪法的这些规定无疑为农民所拥有的土地权利和附着在土地上的私有房产和作物等,提供了根本法上的保障.然而对于如何进行补偿以及以何标准进行补偿的问题,法律却未做明确的规定[1].

一、现行农村征地制度存在的主要问题

在我国,征地分为土地征收和土地征用两种.2004年修正后的现行宪法第十条,严格了区分土地征收与征用,该条规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿.”事实上,土地征收与土地征用虽具有相似性,但并非同一概念.两者的相似性在于土地征收和土地征用都是国家以公权力强制地对他人土地权利予以剥夺,使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止.一般认为,土地征收为国家根据公共利益需要而行使公权力,以补偿为条件,强制取得他人的土地所有权,他人的土地所有权因国家的征收而消灭.如他人的土地所有权并不消灭,则不能谓之征收.就土地征用而言,则是国家因公共事业的需要,以给予补偿为条件,对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用,待特定公共事业目的完成时,仍将土地归还原土地所有人.他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭.目前,我国农村集体土地的征地制度中存在的问题主要是指土地征收方面的问题.

(一)我国征地制度的实质是农村集体土地低价国有化

综观各国经验,为了公共利益,各国政府都不同程度地采用了征地制度,主要区别在于征地范围和征地不同.与其他国家一样,我国也实行征地制度,但我国征地制度的实质是农村集体土地低价国有化.一方面,我国法律规定：为了公共利益,国家可依法征收集体土地；另一方面,我国法律又规定：任何单位和个人使用建设用地,必须申请使用国有土地,农村集体土地（包括农业用地、建设用地和未利用土地）必须通过征收后才能转为国有建设用地.也就是说,不管是公益性目的还是商业性目的,都必须先征收为国有,只有一种情况例外,即农村集体经济组织可利用自己的土地直接兴办或与他人联营兴办企业用于公共公益事业和农民建房.由于法律未能明确界定公共利益范围,各级政府都一公共利益为名,征用农村集体经济组织的土地,而且征地标准低.除中国以外,世界上只有新加坡将工业、商业和住宅用地也纳入征地范围,其他国家都对征地范围做出了严格或详细规定[2].

(二)我国农村征地补偿低,集体和农民利益受损严重

在我国,政府征收农村集体土地,需要支付补偿费用.补偿标准不按土地市场,而按农地前3年平均年产值倍数计算,并规定最高限额.征收耕地要支付土地补偿费,国家专门制定了耕地补偿费标准（见表1）.征收其他土地也要支付补偿费用,具体标准有省、自治区、直辖市制订.征收城市郊区菜地时,还需缴纳新菜地开发建设基金.判断征地补偿的高低,可用两种方法：一是将征地前与征地后的农民所得进行对比；二是将集体和农民得到的征地补偿费与政府土地出让纯收益进行对比.目前,我国现行农村征地补偿费与农民从土地上取得的收益相比,集体和农民所得的征地补偿低；与政府取得的土地收入相比,集体和农民所得的征地补偿也低.

国务院2004年10月发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,对被征用的农地做了较为详尽的补偿规定,主要包括以下几个方面：第一,省级国土资源部门有义务协同相同部门制定省域内农地的最低统一年产标准.这类似于国外的地价,是客观性的标准.第二,征地补偿及安置补助费是以该“统一年产值”的最低三十倍计算,如果不能保障被征地农民保持原有生活水准,可以提高倍数进行补偿.第三,对被征地农民视不同情况,分别实行农业生产安置、重新择业安置、异地移民安置.第四,当地国土资源部门将相关情况书面告知被征地农民集体经济组织和农户,并应告知当事人对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利.第五,土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配.这些规定对前述问题的解决有所帮助,但是着两个法律文件位阶和效力相对较低,很难从根本上解决农民土地权利的保护问题. 二、征地过程中农民土地权利受损的原因

(一)集体土地所有权主体的虚位

土地是农民最基本的生产资料,是其生存与发展的空间所在,而我国目前的农村土地权属不明,《土地管理法》第十条规定农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理.但是,农民与集体是一种什么关系,作为集体主人的农民如何对集体所有的土地行使所有权?我国法律规定农民不享有土地所有权,但是农民和土地具有天然的血缘关系.虽然按照现行法律制度规定,包括土地在内的集体资产属农村社区集体公有,但是土地仍然是绝大多数农民的安身立命之所在.尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性,但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料.土地作为社会保障的替代物,为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障,在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用.同时,由于在大多数地区农民集体经济组织已经解体或者名存实亡,农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序,而农民对其写作技巧人又缺乏监督机制,故而集体所有往往易于演化为少数所有、权利所有[3].

(二)“公共利益”模糊化,征地范围不明确

实践中以经济建设作为“公共利益需要”而征收土地,使原土地所有人（农村集体组织）的权益受到侵害的现象十分严重.许多农民不满意政府从农民手里征地后,卖给房地产商,房地产商再转手赚巨额钱财.我国宪法规定为了公共利益“依法”征收,本无不妥.但是法律未对“公共利益的需要”作出明确的阐释和界定,而对公益性（及其合理限度）的判定权力主要集中于领导人员,人民的意见实际得不到注意.许多被冠以公益之名的项目,其公益因素十分有限.例如,一些单位用于商业性经营的楼堂馆所,以财政拨款为建设资金,以国家建设名义征收土地.这种状况表明,宪法规定的公共利益要件实际上已经非常模糊了[4].

(三)征地补偿标准不合理

目前,在我国农村征地过程中,对征地补偿应当依据何种原则进行,规定并不明确,征地补偿标准不合理,补偿收益主体不明确,征地的补偿费用标准太低,并且往往不能直接补偿给农民.由于行使征地的主体过多,省、市、县各级政府在征地过程中普遍存在化整为零、越权审批现象,补偿截留现象严重.并且,征地补偿方式单一,安置责任不明确,补偿程序不完善.另外,我国实践中对非法剥夺和合法征地的行为,缺乏有效的司法救济.有一句著名的法谚：“无救济即无权利.”[5]就是说,如果没有一种制度保证受到侵犯的权利能够通过司法渠道来获得补救,那么这项权利就并不存在.所以,给农民的土地权利以制度保障尤为关键.

三、征地中农民土地权利法律保护的完善

法制缺陷,政府权力的滥用和“集体”概念的模糊性结合起来使农民变成了征地这种新形式的圈地运动的牺牲品.“没有正当程序,政府权力的滥用就不会遇到经济障碍,一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义”[6].法律制度的缺陷已使得新形势下的农业发展及农民权利保护陷入了困境,并可能酝酿社会危机潜流,在倡导依法治国、建设社会义法治国家的背景下,寻求完善的法律制度来保护农民的土地权利,已是中国及社会各界刻不容缓的任务,也是法制建设的内在要求.为此,需要在以下四个方面完善法律对农民权利的保护：

(一)重塑农民权利主体的独立品格

国家一些关于土地权利的法律窒息了农民发展的主体动力,农民的经济贫困仅仅是促使我们关注农民问题的表象,农民问题的实质从法律角度看则是权利贫困问题.因此,保护农民权利,就需要从内在来激励农民的主动性、创造性,树立起具有个体自立的权利意识的个体品格,保障农民作为市场主体的资格和权利,推行农村基层和村民自治.在征地过程中保护农民土地权利方面,核心是明确农民在征地时的主要地位及市场化的补偿.农村土地所有权属集体,因此在日常的管理中,让乡、村代为行使管理权利似无不妥.但是,在“征地”这一重大时刻,则应作特别限制,应赋予农民特别“抗辩权”,即征地合同应由征地方与农民直接签定,征地合同非经农民签字不得生效,即此时不应再通过“写作技巧”方式来进行[7].征地款应直接支付给农户,赋予农民对土地征收的法律决定权.

(二)界定“公共利益”,明确征地范围

我国农村的征地制度,产生于传统计划经济体制.改革开放近30年来,虽然所有制结构已发生根本变化,利益主体呈现多元化,但农村征地制度未能及时做出调整,改革严重滞后,在高度集中的计划经济体制下,国民经济主要有全民（国家）所有制和集体所有制构成.全民所有制单位的利润全部上缴国家,国家征收的集体土地不管是直接用于工商业还是公益事业建设,最后都形成国家利益.国家征收集体土地后,一般无偿划拨给用地单位使用.所以,在传统计划经济体制下,国家征收集体土地,不论用作哪种用途,最终都形成公共利益.改革开放以后,随着多种所有制形式的发展和国有企业利改税制度的施行,国家征收集体土地再出让给用地单位,由此产生的利益一部分归国家所有,一部分归用地单位所有,征收农村集体土地用于发展工商业不宜再视为为了公共目的.在地方政府特别是县、乡政府直接干预经济的情况下,征收农村集体土地用于发展工商业仍然被地方政府视为公共目的.今后,地方政府只能将进一步转变,对经济活动的直接干预将逐步减少,这为明确界定土地的公益性用途和商业性用途提供了可能,政府征收土地将主要用于公益性用途；商业性用地应由市场供应,国家和农村集体经济组织是两大供应主体[8].

(三)完善征地补偿制度

1.统一辖区范围内的征地安置补偿政策

目前各地在其辖区范围内不同行政区之间的征地补偿安置政策普遍存在着征地补偿费的支付使用方式、不同年龄段的安置待遇、参加养老保险等方面的政策差异.同时,行政区划变动以后,不同行政区之间政策不一,难免引发“攀比心理”与群众.因此,各地辖区范围内的征收补偿政策应尽量统一起来. 2.适当提高征地补偿标准

现行的征地补偿办法和补偿标准还是计划经济时代的产物,已经不适应当前农村经济社会的发展水平.特别是一些重大基础设施建设项目征地补偿标准过低,远远不能满足被征地农民的就业安置和基本生活保障.为此,应充分考虑土地作为财产的市场以及农民失去土地后的就业保障和社会保障等各种因素,确定与市场经济条件相适应的征地补偿项目和补偿标准,进一步尊重和保护农民土地财产权利,促进节约集约用地.

3.积极探索多途径安置保障办法

对城镇规划区外的征地,可采取农业生产安置方式.村集体的机动地和土地开发整理后的新增耕地以及其他农户同意调出的承包地,都可以做为安置用地；对城镇规划区内的具备开发经营条件的地方,在统一规划的前提下,允许农民选择留地安置办法,以解决被征地农民的就业安置和生活保障问题；对有稳定性收益的建设项目用地,允许农村集体土地入股或租赁,获取长期性土地收益；加强对劳动年龄段内被征地人员的劳动技能培训,帮助引导其实现再就业；对选择自谋职业的失地农民,提供小额贷款、减免税收、免交管理费用等优惠政策,支持他们自主创业；结合撤村建居工作,推行社区集体资产的股份合作化经营,帮助被征地农民开辟资产经营收入渠道；通过村集体资产的量化或土地补偿费的分配,采取个人出资为主,辅之以政府适当补贴的办法引导鼓励被征地农民参加大病医疗保险[9].

四、结论

中国人口的大部分是生活在农村的农民,因此农民问题成为中国社会一个极重要的问题,不论是在东部沿海发达地区,还是在西部偏远落后的山区.中国农民由于其自身经济状况、文化素质、地缘条件等的影响,在现代社会中往往处于社会底层,那么农民怎样来保护自己的权利便是一个很重要的问题.而农民天生是同土地打交道的,土地权利是农民最基本的权利,然而在现有的制度框架和社会现实中,农民对这应该是最有感情的东西却在法律上难以体验到相关权利给他们带来的利益.农民和其他公民的不同之处在于,农民是生活在农村并以农业生产为主要职业的公民.因此,农民对于农村土地的依赖完全不同于非农公民,土地是农业最重要的生产要素是农民维持生计的保障.推进社会主义新农村建设,一个重要的政策就是给农民土地经营权以长期的保障.

土地征收就是利益的一次重新分配,立法者通过征收补偿条款来协调和平衡个人利益与公共利益冲突的结果是政府必须有充分的理由证明公共利益具有高于个人利益的宪法价值,并给予财产权人公平的补偿.因此,土地征收是依靠国家公权力的强制性,迫使财产权人服从,从而剥夺其财产的认识和做法都是非常片面的.土地征收的唯一合法正当理由是公共利益,公共利益成立与否才是国家可以合法的强行的取得他人的私有财产的决定因素.土地征收与其说国家作为征收权人与被征收人之间是一种行政管理关系,还不如说国家作为征收权人与土地权利人之间的一种公平有偿的利益置换的关系,个人利益与公共利益之间置换的效果应是双方互利,实现共赢[10].

土地对农民有着保障功能、收入功能、就业功能和福利功能,是农民的最主要和最根本的财产,而土地权利则是其财产权中最重要的组成.古罗马法谚云：“无财产即无人格”,如果农民的土地权利得不到保障,那农民的人格也就失去了基础.在加快城市化和工业化的进程中,各种建设占用农民土地必须给予应有的补偿,不能损害农民土地权利.征地应当有利于富裕农民,而不是造成大量农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距,而不是扩大社会不公.切实保障农户的土地承包权,引导农民在自愿、依法、有偿的基础上逐步扩大土地规模经营；完善征地制度,确保补偿充分,过程公平、公开；探索集体建设用地市场化的可行途径,修改强制性征地的规则和办法,充分实现土地作为财产的潜在价值,使城乡土地资源按照同地、同价、同权的原则,进入统一、公开、公平、公正、规范有序的土地交易市场,促进农地与城市土地更有效利用,为推进城乡一体化建设、建设社会主义新农村提供强有力的政策、制度和资金支持.