造纸企业的环境行政法律责任探析

摘 要：造纸企业的违法行为集中在需要承担行政法律责任的领域,且主要是违反建设项目环境保护管理规定和水污染防治规定的行为.本文拟就上述两个方面对造纸企业的环境行政法律责任作出分析,以期造纸企业明了违法行为的后果.

关 键 词 ：造纸企业；环境；行政法律责任

作者简介：齐洪波（1981-）,男,河北沧州人,管理学硕士,讲师,研究方向：金融市场、货币理论与政策、农业经济学.

[中图分类号]：DF411.91 [文献标识码]：A

[文章编号]：1002-2139（2013）-16--02

引子

2010年3月至5月,环境保护部对河北、辽宁、黑龙江、安徽、山东、河南、湖南、广东、广西、四川、云南、贵州、陕西、宁夏14个省（自治区）53个地市的461家制浆造纸企业污染状况进行了督查.结果显示,461家企业中存在环境违法行为约占21%,312家正常生产的企业超标率约为20%.在督查的53个地市中,广东省汕头市、黑龙江省佳木斯市、山东省临沂市、广西自治区南宁市等4个地区制浆造纸企业存在各类环境违法问题集中,环境违法企业比例都超过50%,安徽省宣城市虽然违法问题比例未超过50%,但7家在生产的企业有4家停运或不正常使用污染物处理设施,个别企业偷排未经处理废水.

一、违反建设项目环境保护管理规定的行政法律责任

(一)违反环境影响评价制度的行为

建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,或者未依照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续；逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分.建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意,建设单位擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分.

建设单位未按国家规定在可行性研究阶段或核准前报批环境影响评价文件即擅自开工建设的,其行为违反了建设单位进行环境影响评价的法定义务；在其依法履行环境影响评价义务之前,其行为应被视为违法行为处于继续状态,环保部门应依据上述规定,对其进行处罚.

环保部门依据《环境影响评价法》的规定责令建设单位停止建设,如果建设单位不提起诉讼又不履行停止建设的决定,环保部门可以依法向人民法院申请强制执行.“补办手续”是对违反环评规定的建设单位提出的要求,即建设单位应当根据环保部门的要求,依法报送建设项目环境影响评价文件、重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件.环保部门对建设单位根据“补办手续”的要求而报送的环评文件进行审核后,依法可以作出同意或者不同意的批复.

(二)违反三同时制度的行为

《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下的罚款.

《水污染防治法》第七十一条规定,建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格,主体工程即投入生产或者使用的,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用,直至验收合格,处五万元以上五十万元以下的罚款.

《大气污染防治法》第四十七条规定,建设项目的大气污染防治设施没有建成或者没有达到国家有关建设项目环境保护管理的规定的要求,投入生产或者使用的,由审批该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处一万元以上十万元以下罚款.

《建设项目环境保护管理条例》于1998年11月29日发布实施,《水污染防治法》于2003年9月1日生效施行,《大气污染防治法》于2000年9月1日起生效施行.根据《立法法》第79条关于“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”的规定,如果违反三同时制度的行为在《水污染防治法》或者《大气污染防治法》生效之后发生,或者虽然该违法行为在之前发生但一直延续至《水污染防治法》或者《大气污染防治法》生效之后,对该违法行为应当适用《水污染防治法》或者《大气污染防治法》的规定予以处罚.

(三)未报批环评且未经验收投入生产的行为

关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目,同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,应当分别依照环境影响评价法第三十一条、建设项目环境保护管理条例第二十八条的规定作出相应处罚.

二、违反水污染防治法的行政法律责任

造纸工业是一个污水排放量非常巨大的行业.根据国家环境保护部统计,2008年,全国工业废水排放量241.7亿吨,在统计的39个工业行业中,其中造纸业废水排放占总量的18.9%,废水排放量居第一位.而按废水中最重要的化学需氧量 （COD） 指标排序,则造纸业COD总排放量占全国工业排放量的32.8%,排在第一.造纸业的经济贡献率占2.4%,而化学需氧量污染贡献率却占32.8%,故造纸行业是节能减排的重点领域.

(一)违反监督检查制度的行为

违法行为是拒绝环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门的监督检查,或者在接受监督检查时弄虚作检测的.行政法律责任为一万元以上十万元以下的罚款.执法主体是县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门. （二）违反污染物排放申报登记制度等的行为

违法行为是拒报或者谎报国务院环境保护主管部门规定的有关水污染物排放申报登记事项的、未按照规定安装水污染物排放自动监测设备或者未按照规定与环境保护主管部门的监控设备联网,并保证监测设备正常运行的或未按照规定对所排放的工业废水进行监测并保存原始监测记录的.并逾期不改正的.行政法律责任为一万元以上十万元以下的罚款.执法主体是县级以上人民政府环境保护主管部门.

(三)擅自停运或不正常使用水污染物处理设施的行为

违法行为是不正常使用水污染物处理设施,或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的.行政法律责任为应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款.对按月缴纳排污费的排污单位和个体工商户,其“应缴纳排污费数额”,是指违法行为实施前最近一个缴费时段的排污费缴纳通知单所确定的月度排污费数额.对按季度缴纳排污费的排污单位和个体工商户,其“应缴纳排污费数额”,是指根据违法行为实施前最近一个缴费时段的排污费缴纳通知单所确定的季度排污费数额,计算出的月平均应缴排污费数额.对向城镇污水集中处理设施超过标准或者超过总量控制指标排放水污染物并缴纳污水处理费用的排污单位和个体工商户,其“应缴纳排污费数额”,是指环保部门根据其实施超过标准或者超过总量控制指标排放水污染物行为的前一个月所排水污染物的种类和数量,参照国家有关排污费征收标准和计算方法,计算出的月排污费数额.执法主体是县级以上人民政府环境保护主管部门.

(四)废水超标的行为

违法行为是排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的.行政法律责任为限期治理和应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款.应缴纳排污费数额的确定如上所述.执法主体是县级以上人民政府环境保护主管部门.限期治理期间,由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治.限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的,报经有批准权的人民政府批准,责令关闭.

(五)偷排水污染物的行为

禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物.在实际工作中,“采取其他规避监管的方式排放水污染物”有多种情形,以下几种情形可以理解为属于“采取其他规避监管的方式排放水污染物”：1.将废水进行稀释后排放；2.将废水通过槽车、储水罐等运输工具或容器转移出厂、非法倾倒；3.在雨污管道分离后利用雨水管道排放废水；4.其他擅自改变污水处理方式、不经法定排放口排放废水等规避监管的行为.

违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除,处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的,强制拆除,所需费用由违法者承担,处十万元以上五十万元以下的罚款；私设暗管或者有其他严重情节的,县级以上地方人民政府环境保护主管部门可以提请县级以上地方人民政府责令停产整顿.

未经水行政主管部门或者流域管理机构同意,在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,依照上述规定采取措施、给予处罚.

(六)违反限期淘汰制度的行为

2010年8月5日,对2010年造纸等18个工业行业淘汰落后产能企业名单予以公告.18个行业2010年淘汰落后产能共涉及企业2087家,其中涉及造纸企业279家.

违法行为包括生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备,或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺的行为.行政法律责任为五万元以上二十万元以下的罚款,情节严重的,责令停业、关闭.执法主体是县级以上人民政府经济综合宏观调控部门；情节严重需责令停业、关闭的,由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门提出意见,报请本级人民政府批准.而对于建设不符合国家产业政策的小型造纸目,则由所在地的市、县人民政府责令关闭.

(七)违反突发环境事件信息报告与应急预案制度的行为

企业事业单位不按照规写作定水污染事故的应急方案或者水污染事故发生后,未及时启动水污染事故的应急方案,采取有关应急措施的,情节严重的,将被处以二万元以上十万元以下的罚款.执法主体是县级以上人民政府环境保护主管部门.

企业事业单位违反规定,造成水污染事故的,县级以上人民政府环境保护主管部门将对其处以罚款,对造成一般或者较大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款.并责令其限期采取治理措施,消除污染；不按要求采取治理措施或者不具备治理能力的,由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担；对造成重大或者特大水污染事故的,可以报经有批准权的人民政府批准,责令关闭；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款.造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的,由渔业主管部门进行处罚；其他船舶造成水污染事故的,由海事管理机构进行处罚.

（八）适用行政拘留处罚的行为

《水污染防治法》第九十条明确规定,对违反治安管理法规的行为依法给予治安管理处罚.《治安管理处罚法》第三十条对环境管理中违反治安管理规定适用行政拘留处罚的行为做出了具体规定.依照治安管理处罚法第三十条关于对违反国家规定处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的行为给与行政拘留处罚的规定,第十八条关于“单位违反治安管理的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚”的规定,以及水污染防治法第九十条关于“违反本法规定,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚”的规定,排污单位违反国家规定,向水体排放、倾倒毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质,构成非法处置危险物质的违反治安管理行为的,可以由机关对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政拘留处罚.