当前行政执法不规范问题其矫治

摘 要 在实施依法治国,建设社会主义法治国家的今天,切实加强对行政执法活动的法律监督,促进依法行政,已成为一个日益突出和迫切的问题.然而,从检察机关开展反渎职侵权和行政执法监督工作中发现的有关情况看,行政机关及其工作人员不规范执法而导致违法违纪,甚至渎职侵权犯罪问题时有发生,严重影响了党和政府的形象.本文通过对行政执法中存在的不规范问题进行分析,并以法律监督为视角对如何加以规范与矫治提出一些粗浅见解.

关 键 词 渎职侵权 行政执法 法律监督

作者简介：齐杰,河南省邓州市人民检察院检察长；李明晓,河南省邓州市人民检察院法律政策研究室主任.

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-208-02

一、目前行政执法不规范问题的表现和根源

国家行政机关以及得到授权、委托的非行政组织,按照法定职责、权限和程序,执行、适用行政法律、法规的行政执法行为.其形式包括行政命令、行政许可、行政检查、行政征收、行政处罚、行政奖励、行政处分、行政监督、行政措施等等.从行政执法的表现特征来看,现阶段行政执法中存在的不规范问题主要表现在以下方面：

(一)从行政执法主体的特定性上看

执法主体必须是依法具有行政权力的国家行政机关及其得到行政授权、委托的行政组织.国家行政机关是指依法设立和行使国家行政权力,负责领导、组织和管理国家行政事务的的国家组织,是最主要的行政主体.如国务院及其各部、委,地方各级人民政府及其厅、局、委、办以及它的派出机构等；依法授权组织是指某些企事业单位、社会团体,依据国家法律、法规的授权,从而取得行政主体资格的组织.如卫生防疫站作为事业单位依法获得行政主体资格,可以行使食品卫生、公共场所卫生等卫生行政管理职权.此外,行政机关依据工作的性质和需要,可以依法把某些行政事务委托给写作技巧的执行组织,称被委托组织,也是一种行政执法的主体.

行政执法主体的特定性要求只有具备行政执法主体资格的组织,或者经过授权或委托的企事业单位等才能履行行政执法的职权,任何行政执法主体只能在其管辖范围内履行职权,不能失职或越权.然而,现实中存在着因主体问题而导致的种种行政违法行为——一些组织要么不具有行政执法主体资格而行使职权,要么虽具有行政执法主体资格却越权执法,滥用职权,要么官僚主义严重,不认真履行职责,玩忽职守给公共财产、国家和人民利益造成重大损失.一些行政执法人员违法乱纪,甚至渎职侵权涉嫌犯罪,严重影响党和政府的形象.这些问题在一些基层行政机关及其派出机构,如街道办事处和一些临时行政机构以及一些聘用人员当中表现的尤为突出,已成为当前群众反映比较强烈的热点问题.

(二)从行政执法内容的法律性上看

行政执法是一种依法行使职权的活动,必须严格依法办事,无论采取何种形式,都必须以法律和其它规范性文件为依据,包括实体法与程序法.

行政执法内容的法律性要求行政执法主体无论是作出行政命令、进行行政征收、行政处罚、或者采取行政强制性措施等都必须做到实体合法、程序合法、文明执法.然而,现实中,一些行政执法行为正是在实体或程序上存在着违法现象——有的行政执法人员动辄对行政相对人罚没财物,而且往往以“有红头文件”为“尚方宝剑”,“孰不知所谓的“红头文件”都是些地方“土政策”,其内容多与宪法和法律相抵触.有的无证执法,有的罚没款无正规罚没收据,罚缴不分.有的行政执法人员执法野蛮、粗暴、甚至对行政相对人实施打骂、、侮辱人格、刑迅逼供等违法行为.这些问题在一些街道办事处、乡镇、所尤为严重,引起了老百姓,特别是农民的不满.

(三)从行政执法的职权和职责的一致性上看

行政执法主体对某一对象实施行政执法行为时,既是行使权利（职权）,又是履行义务（职责）,二者不可分离.行政执法主体对其职权和职责不得自由处分,无论是转让、放弃或是主观随意变动,都将承担失职、渎职、违法、监用职权的法律责任.然而,现实中,一些行政执法人员特权思想严重,往往只重视行使权利,忽视义务.有的特权思想恶性膨胀,职业道德败坏,甚至以权谋私、坑害群众.有的把国家的行政执法权变成私有权利,把社会公仆变为社会主人.

(四)从行政执法目的公益性上看

行政执法是执行、实施国家法律、法规、并将其适用于具体的人和事,使法律法规的要求在现实生活中得以实现,其目的是实现社会公共意志,维护社会公共利益和行政相对人的合法权益.

目的的公益性要求行政执法应做到公正、合理.然而现实中,一些行政执法主体却往往超越适当限度,违背一般社会道德的原则,在实施行政处罚时,对相对人不是优先考虑从轻精神,而是反其道而为之,处罚的随意性和罚责失当现象时有发生.

(五)从行政执法的性质的执行性上看

行政机关是国家权力的执行机关.行政执法的基本要求是使行政法律规范得以执行与和适用,法律规范只有经过行政执行为,才能得以贯彻执行.

行政执法性质的执行性要求执法主体严格履行职责,成为党和国家方针政策和行政法规的积极执行者和落实者.然而,现实中,一些地方行政执法机关地方保护主义严重,为了本地区、本部门利益,不认真执行国家政策和法规,有令不行,有禁不止.有的利用党和人民赋予的权利胡作非为,顶风违法违纪、犯罪,反而成为激化社会矛盾的导火索,直接影响了社会稳定.

二、从强化法律监督入手加强对行政执法不规范问题的矫治

行政执法存在的种种问题,原因是多方面的,但缺乏有力的法律监督是一个重要的原因.不受法律制约的权力,必然产生腐败.为促进依法行政,推进依法治国方略的实施,迫切需要加强对行政执法的法律监督.

(一)提高行政执法法律监督意识,树立依法监督的观念

要广泛深入地宣传行政执法监督的意义、地位和作用,组织干部群众学习有关行政执法监督的法律知识,提高认识,重点是行政执法人员,特别是领导干部的法律监督观念.各级党委要加强对行政执法监督工作的领导,大力支持监督工作.通过宣传学习,使干部、群众认识到加强行政执法监督的必要性和重要性；认识到行政执法监督是行政管理和行政法制建设的重要环节和重要组成部分,是行政管理科学化和法制化的迫切需要；认识到对行政执法进行全面有效的监督是保障国家法律、法规和政策贯彻执行,防止官僚主义和不法行为,保障公民合法权益及行政管理工作顺利进行的重要手段和途径,从而增强行政执法法律监督的观念. （二）制定和完善行政执法法律监督方面的法律法规和有关制度,强化内部监督制约

（1）加快行政法律监督方面的立法,同时要搞好行政执法监督方面法规的清理和汇编.及时废止那些失效的法规,及时修改尚可适用但不完善的法规,及时汇编那些当前仍然适用的法规,及时制定适应扩大改革开放,深化改革新形势的法规,以便做到监督有据,依法监督.（2）要尽快建立、完善各项行政执法制度,坚持持证上岗、凭证执法,规范执法用语和执法行为,积极推行行政执法责任制和评议考核制.行政执法工作要与部门经济利益彻底脱钩,行政执法机关的经费,应由国家财政保障.实行罚缴分离制度.（3）实行行政执法公开制度.实施“阳光政务工程”,杜绝“暗箱操作”.使行政执法权严格置于法律、规范的约束和人民群众的监督之下.

(三)强化外部监督制约

（1）要加强人大监督.各行政执法机关要树立接受人大监督的意识,要建立和完善向人大的请示报告制度,质询答复制度,信息沟通和定期联系制度.各级人大常委会应设立专门监督委员会,专门负责立法监督工作.（2）加强国家司法机关的监督.发挥检察机关依据《刑法》和审判机关依据《行政诉讼法》对行政执法及其工作人员的监督作用,特别是要用法律手段严厉打击行政执法人员贪污、贿赂、侵权、渎职犯罪.（3）加强群众监督,特别是社会舆论监督.运用、检举、揭发、控告等形式和利用报刊、广播、电视等舆论工具进行批评、揭露等有效方法实施监督,有利用公开揭露评击各种腐败现象.建立以国家权力机关为核心,以检察、审判、纪检、监察等监督为重要力量,以人民群众和社会舆论监督为基础的监督体系.

(四)突出行政执法监督的重点,积极开展检察工作

检察机关是国家的法律监督机关,对行政执法活动,负有法律监督的职责.检察机关要抓住当前行政执法监督的重点和热点.一要依法严厉查处行政执法人员违法犯罪案件.当前,应重点查处行政执法人员玩忽职守、非法拘禁、滥用职权、徇私舞弊不移交刑事案件、非法搜查等侵犯公民人身权利和权利以及严惩危害国企改革,危害改革开放和经济建设,致使国家、人民生命财产遭受重大损失,人民群众反映强烈的案件.该立案的依法立案,该起诉的及时起诉,该重判的依法重判,努力改变“失之于宽,失之于软”的现象.加强对案件线索的管理,高度重视初查审核等工作,防止案源流失.对满案不报、压案不办或设置障碍,阻挠查处的,也要依法严肃查处.通过打击,充分发挥法律的威慑作用.二要在坚持查处犯罪这种事后监督的同时,做好犯罪预防这种事前监督.利用典型实例,坚持以案说法,惩办少数,教育多数；结合办案,分析原因,提出有情况有分析有措施的检察建议,帮助发案单位完善管理制度和监督机制,堵塞犯罪漏洞.三要在宣传动员干部群众揭露行政执法犯罪的同时,要在党委领导下与行政执法部门之间建立情况通报制度,案件线索移交和帮助查案制度,逐步形成惩治和预防行政执法犯罪的网络.

(五)加强法律监督队伍的建设

“为政在人”,只有不断加强队伍,特别是检察、审判、监察、纪检等人员的政治、业务素质,防止监督者腐败,才能适应社会主义法制建设的要求.为此,要通过加强培训和工作实践,提高法律监督队伍的政治素质,道德作风素质、业务素质和文化素质.政治素质主要是必须坚持四项基本原则,秉公执法,刚直不阿,还要有一定的理论水平和政策水平；道德作风素质主要是要廉洁奉公,公道正抓,关心群众、严肃认真、严于律己；业务素质主要是有较强政治敏感性和洞察力,有扎实的调查研究本领,熟悉法律监督业务,有较强的组织协调和应变能力；文化素质主要是应具备与行政法律监督工作关系比较密切的政治、经济、法律、教育、心理等学科知识,以及计生、土地管理、工商、税务、审计、卫生等部门行政法规知识,还要掌握科学的思想方法,有较强的语言表达能力和较强的文字写作能力.

(六)各级党委、人大、政府要大力支持对行政执法的监督工作,营造良好的法律监督环境

签于行政执法犯罪主体的特殊性,检察机关查处有关犯罪案件时往往阻力、干扰很大,有的案件可以侦查终结但难以起诉,有的案件可以起诉,但难以有罪判决,造成“失之于软,失之于宽”现象.而打击不力又使一些违法犯罪人员滋性了侥幸心理.因此,要求各级党委、政府大力支持检察机关办案工作,帮助排除阻力和干扰,保证查办渎职侵权案件工作的顺利进行.