人民监督员制度的法律定位

摘 要：2003年最高人民检察院决定开展人民监督员制度试点工作至2010年全面推行人民监督员制度,标志着我国检察机关所推行的人民监督员制度从试行到成熟.本文试从完善人民监督员制度的视角,对人民监督员制度的法律定位进行分析,旨在促进该项制度进一步规范化和法制化.

关 键 词 ：人民监督员；规范化；制度化；检察院

实行人民监督员制度,是检察机关在现行法律框架下,为保证检察权的正确合法运行,增强检察机关的执法公信力,采取的一项主动接受外部监督的工作制度,是一项制度创新.

一、人民监督员制度的产生背景

我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关,依照法律规定独立行使检察权.具体法律中规定的检察机关对职务犯罪实施侦查、逮捕和起诉的职权构成了检察权的重要组成部分.在理论界对检察权属性的争论一直不断,甚至出现了取消检察机关侦查权、批准和决定逮捕权乃至检察机关的声音.实践中,检察权的行使在具体程序上由谁来监督的问题,一直是社会各界普遍关心和呼吁的问题,也是困扰检察机关的一个理念难题.为了克服这种监督的欠缺,检察机关曾经做了大量的探索.2003年8月,最高人民检察院经充分酝酿反复论证,报党同意并报告全国人大常委会后,决定在检察机关开展人民监督员试点工作,先期在天津、河北、内蒙古、辽宁等10个省、市、自治区进行试点.2004年21号文件明确提出,人民检察院职务犯罪案件实行人民监督员制度.从2004年10月1日起,这项试点工作又扩展到全国所有省、市、自治区.一直到2010年10月26日最高人民检察院通过了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》,在全国各地全面推行人民监督员制度.实践证明,这项制度具有旺盛的生命力,并已上升成为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分.

二、人民监督员制度的监督范围

最高人民检察院2010年10月26日第十一届检察委员会第四十五次会议通过的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》,人民监督员对人民检察院直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督：一是应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；二是超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；三是违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；四是拟撤销案件的；五是拟不起诉的；六是应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；七是检察人员在办案中有徇私舞弊、枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的.此外,人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动,发现有违法违纪情况的,可以提出意见和建议.

三、人民监督员制度的机制运行

现行人民监督员制度运行模式是：省级以下人民检察院提交人民监督员监督的案件,由上一级人民检察院组织人民监督员监督.一是在进行案件监督时,根据案件的复杂程度和社会影响,采用排序或随机抽选的方式确定三名人民监督员参加案件监督工作,重大案件或者在当地有重大影响的案件,确定五名以上总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作,推举一人主持会议,并根据案件情况独立进行评议和表决.二是案件承办人向人民监督员全面、客观地介绍案情,说明拟处理决定（意见）的理由和依据.三是人民监督员可以向案件承办人提出问题,必要时经检察长批准旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取辩护律师的意见.四是由人民监督员进行评议和表决,案件承办人和其他工作人员回避,在评议时,可以对案件事实、证据和法律适用情况、办案程序、是否同意检察机关拟处理决定（意见）及案件的社会反映等充分发表意见,在评议后按照少数服从多数的原则形成表决意见,制作《人民监督员表决意见书》,说明表决情况、结果和理由.五是人民检察院直接受理立案侦查的案件,在接受人民监督员监督后,将部门拟撤销案件意见书或者拟不起诉意见书,以及人民监督员的监督意见,连同本案全部卷宗材料呈报上一级人民检察院审查批准,下级人民检察院应当执行上一级人民检察院的决定.

四、人民监督员制度的法律定位

人民监督员制度是我国检察机关的一项制度创新,它有效地回答了“谁来监督监督者”的追问,这项制度的成功推行,是因为它有着坚实的理论基础：人权是人民监督员制度的政治基础,司法是人民监督员制度的理论前提,司法公正是人民监督员制度的理论追求,权力监督是人民监督制度的理论核心.

人民监督员制度是一种社会监督,是检察机关引进人民群众参与司法活动,并直接参与个案监督的一种新形式,有着坚实的法理基础、法律依据和现实必要性,它不仅是检察制度的重大创新,有力促进了检察机关监督制约机制的完善和执法行为规范,更是一场观念上的变革,它符合司法发展的潮流与趋势,也是中国特色社会主义检察制度的自我完善和发展.这种监督与党的领导和监督、人大监督、法律监督、行政监察监督、审计监督不处在同一层面.在社会监督子系统中,可以视人民监督员制度为人民陪审员制度、人民调解员制度一个层级、三个有差别的制度结构,可以相互促进,共同提高.

人民监督员制度是一种外部监督,不是检察机关的内部制约.这种监督不是权力机关的监督,而是人民群众的权利对权力的监督,尽管它对检察机关并无绝对的必然的效力,但这种监督也不是对检察机关可有可无的监督,更不是一种“摆设”或“门面”,这种监督是具有一定程序保障的监督.检察机关通过引入有组织性的外部监督推出人民监督员制度是民众参与对检察机关的自由裁量权进行制约的一种途径,充分体现了司法.

人民监督员制度是一种非诉讼程序性的监督.人民监督员不是执法主体,也不是诉讼参与人.这种监督不是诉讼程序内的监督,而是诉讼程序以外又对诉讼有积极影响的辅助监督.

总之,人民监督员制度是检察机关接受人民群众监督的宪法规定和有关法律原则的具体化,是检务公开的一种具体形式.同时,人民监督员制度是在司法改革过程中出现的一种新生事物,既要通过实践的检验,又要在实践中不断规范和完善,逐步树立人民监督员监督的权威性和公信力从而维护社会公平正义,实现司法文明.