对刑罚执行权的法律监督和制约

内容摘 要 人民检察院对刑罚执行和监管活动实施监督是法律监督的重要组成部分,旨在督促执行机关正确行使刑罚执行权,使人民法院作出的生效的刑事裁判得到正确、恰当、彻底的执行,以维护司法公正和法制权威,并保障罪犯的合法权益.然而,由于相关立法规定存在缺陷,执行监督在实践成了“软柿子”,其监督效果的实然与应然状态相去甚远,无法真正起到监督之实效.我们应该对刑罚执行的法律监督进行改革与完善.

关 键 词 刑罚执行 法律监督 改革 完善

作者 叶青,华东政法大学副校长、教授、博士生导师.(上海:200042)

问题的提出

刑罚执行是刑事诉讼的最后一道环节,其重要性体现在它是对已经生效的裁判的内容予以实现,把好刑罚执行这道关,其重要意义不言而喻.但由于监督不力以及刑罚执行制度自身存在的诸多问题,刑罚执行过程中频频发生违法、违规现象,很多已经成为“公开的秘密”.近年来,屡有刑罚执行机关的负面新闻见诸报端,牢头狱霸、枉法减刑、检测释、保外就医等问题为公众诟病已久,却始终无法得到根治,被监管人员致残甚至致死的案例在不断挑战着人们的容忍极限.这样一来,国家刑罚权无法得到实现或者打折实现,执行机关的形象也越来越糟糕,执行腐败愈演愈烈.接二连三发生在执行机关的司法腐败大案,说明检察院对刑罚执行机关的执行监督还有很多漏洞与盲区.

古今中外的实践证明,“只要是权力,总有扩张的倾向,有滥用的可能,因此权力扩张到哪里,法律控制就应该跟到哪里.”[1]刑罚执行权也绝不会“免俗”.因此,有效的监督乃是杜绝刑罚执行领域的权力滥用、徇私舞弊现象的关键所在.另外,从人权保障的角度讲,执行监督也不可或缺.2004年3月,全国人大明确将“国家尊重和保障人权”写入宪法,标志着尊重和保障人权已成为我国的基本价值追求.“国家尊重和保障人权”针对的不仅仅是普通公民,同样也包括刑事罪犯.刑事罪犯享有接受教育改造、学习一技之长以及受到人道主义待遇的权利,其人身权利、财产权利不得受到违法侵害.我国《监狱法》第7条规定:“罪犯的人格不受侮辱,其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯.”这足见国家对刑事罪犯人权保障之重视,理应在刑罚执行过程中予以贯彻.这些权利能否实现,人民检察院监督权的有效行使,无疑是其制度与机制保障的有力支撑.

为了让公民更有尊严,让司法更显公正,今年1月,最高人民检察院印发了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》,要求各级检察机关加强对诉讼活动的法律监督.检察长在十一届全国人大第三次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》中,就2010年工作安排明确提出:“加强刑罚执行和监管活动监督,促进监管场所依法管理.正确处理政法各部门之间协调配合与监督制约的关系,改进监督方法,增强监督实效,共同维护司法公正和法制权威.”因此,如何强化对刑罚执行权的法律监督与制约,已成为摆在学术界与实务界面前的一项具有现实意义的重大课题.

刑罚执行法律监督存在的缺陷

刑罚执行活动中之所以屡有违法、违规现象出现,除刑罚执行制度本身存在问题外,更重要的原因就是检察院的刑罚执行法律监督不到位.概括地讲,刑罚执行法律监督的缺陷主要在于立法规定的不完善,以及监督主体缺乏权力行使的积极性和主动性.我国对刑罚执行法律监督的立法规定散见于《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《监狱法》和最高检、国务院及相关部门出台的一系列司法解释、行政法规、规章之中.其内容较少但体系杂乱,非常不利于检察院依据其行使法律监督权.加之现有法律条文中的相关规定非常原则和抽象化,检察院实际操作起来总会感到缩手缩脚、无从下手.法律规定的不完善可以通过立法加以解决,但是检察机关缺乏行使法律监督权的积极性和主动性,却需要在理念上和体制内部寻求解决之道.人民检察院作为宪法授权的法律监督机关,理应勇于承担起它的法律监督职责,监督刑罚执行机关正确适用法律.但是,由于法律监督途径不畅等原因,检察院权力行使的“”受到严重压制.当行使权力的幸福感远远比不上由于权力无法得到顺畅行使所带来的挫败感的时候,检察院恐怕就会消极应付、敷衍了事.

刑罚执行可以用“杀”、“关”、“管”三个字来概括,具体来说,刑罚执行包括刑的执行、非刑的执行、死刑的执行、财产刑的执行、资格刑的执行以及执行变更等内容.那么,每一种刑罚执行方式都应当受到相应的监督.笔者将一一就这几种刑罚执行方式的监督之缺陷进行粗略分析.

其一,刑监督之缺陷.刑主要包括无期徒刑、有期徒刑、拘役三种.其中,无期徒刑和余刑一年以上的有期徒刑由监狱负责执行,余刑在一年以下的有期徒刑和拘役由机关的看守所、拘役所负责执行.司法实践中,由人民检察院设立派出检察院或者驻监(所)检察室负责对其进行监督.其缺陷主要有以下几点:

1. 没有明确规定检察院对交付执行的过程的监督权.尽管我国《刑事诉讼法》第224条规定人民检察院对刑事诉讼的执行过程有权进行法律监督,但是对刑罚交付执行过程的监督方式并未作出规定,所以检察院不方便介入这一过程,形成了执行监督的盲区.

2. 驻监(所)检察人员与监管机关关系“暧昧”,不利于进行强有力的监督工作.中国社会是熟人社会,检察人员和监管干警共处在同一个办公场所,“低头不见抬头见”,相互之间很容易形成较深的人际关系.在遇有问题需要监督的时候,检察人员往往感性代替理性,情感代替法律,而不能铁面无私地依法行使权力予以纠正.

3. 检察人员的监督理念仍然以控制犯罪、维持正常监管秩序为主.一直以来,“重打击、轻保护”的理念严重影响着监管人员和监督者们.追求监管秩序的安全和稳定是他们一致的追求.因此,发生在监管场所内的侵犯人权的现象,并未受到检察人员应有的重视和及时有效的处理.“服刑犯”充当监管人员的助手,实施一些本属管理职能的事务比比皆是.这也是监内“牢头狱霸”之所以产生与发威的症结所在.

其二,非刑监督之缺陷.非刑包括管制、缓刑以及裁定检测释、暂予监外执行之后的监管措施.其执行或监管机关为机关.非刑的监督缺陷主要包括:一方面,没有规定具体的监督措施.实践当中,法律仅规定非刑的执行或监管机关是机关,没有规定由谁监督(检察院的哪个部门)以及如何监督.另一方面,由于非刑的执行具有开放性和不确定性,监管、执行的难度很大,相应的监督难度也很大.

其三,死刑执行监督之缺陷.死刑执行包括死刑立即执行和死刑缓期两年执行.对死刑立即执行的监督一般由检察院的公诉部门或者监所检察部门负责.由于死刑缓期两年执行的罪犯通常羁押于看守所中,所以由监所检察部门负责监督.其缺陷主要是监督主体不够统一,无法集中行使法律监督权,影响权力行使的效果.另外,死刑执行涉及对公民生命权的剥夺,理应进行极其严格的法律监督,但实践中检察院的临场监督多是流于形式,很难起到实质性效果.

其四,财产刑和资格刑监督之缺陷.财产刑包括没收财产和罚金,由法院负责执行.资格刑即剥夺政治权利,由机关负责执行.对这两类刑罚执行的监督也存在很大的问题.首先,法院执行财产刑的主体机关呈多元性,不仅有刑庭、执行局(庭),而且还有法警队,法院遇有何种情形才能裁定中止执行财产刑也一直无明文规定,执行的随意性颇大.加之法律没有规定检察院介入的程序渠道,使得对财产刑和资格刑的执行游离于检察院的监督之外.其次,检察院主动监督的意识不够积极.尽管法律没有具体规定这两类刑罚执行的监督手段,但根据《刑事诉讼法》第224条之规定,检察院对所有刑罚的执行活动均有权行使法律监督权.而检察院根本没有认识到对这两类刑罚执行进行法律监督的重要性,甚至没有专门的监督部门,疏于履行它的法律监督职责.

其五,刑罚执行变更监督之缺陷.刑罚变更执行是指法院裁定减刑、检测释、暂予监外执行,是对原判刑罚的内容或执行方式的变更.在刑罚执行变更的过程中,法院拥有较大的自由裁量权,存在司法腐败的隐患,需要强有力的法律监督.但检察院对它的法律监督却不尽如人意,存在以下缺陷:减刑、检测释和暂予监外执行的提请和裁决过程由执行机关和法院两家单独完成,检察院无权介入,法律赋予检察院的监督权属于“第二性”的监督,也即事后监督,不能将问题防范于未然,发出书面纠正意见的监督措施没有绝对的强制效力,无法起到法律监督实效.

刑罚执行法律监督之改革与完善

对刑罚执行的法律监督进行改革与完善应当以法律监督理念的更新为先导,加快相关立法改革的进程,赋予检察院更明确、更具可操作性的监督方式和手段,彻底改变当前执行监督流于形式的现状.

第一,监督理念的法治化.任何先进的制度与程序的设计,都离不开先进的理念为指导.法治化的监督理念是现代法治国家必须倡导与遵循的先进理念.监督理念的法治化,是指检察院要明确刑罚执行的监督权不是他们可以选择是否行使的“私权利”.权力的最大特征就是社会公益性和不可放弃性.[2]我国宪法明确规定检察院为国家法律监督机关,负有严格依法行使监督权的义务,不行使则构成违法.一个良好的刑罚执行环境,一方面需要健全的执行监督制度和一批具有强烈正义感与责任感的检察官,另一方面,检察人员亦应当更新执法理念,把行使监督权的出发点放在保障人权和维护社会公平正义上.刑事罪犯触犯刑律,已经在接受法律的否定性评价,不应当对他们进行额外的侵犯.在监管场所中,他们往往受到来自其他服刑人员甚至监管人员的人身或财产侵犯,监所检察人员应该全方位、全日制地履行法律监督职责,及时了解有关情况,并及时对责任人依法做出处理.

第二,监督主体的统一化.司法实践中,刑罚执行监督主体的不统一、不明确的状态已经严重影响到了执行监督制度的运行,而监督主体不统一的深层次原因是刑罚执行主体的多元化,即不同种类的刑罚执行权由不同机构分享.同为刑事执行,却由具有不同职责和特质的国家机关去履行,这在本质上是混淆了矛盾的一般性与特殊性,必然会造成职能的弱化和效率的低下.[3]因此,有必要改变这种刑罚执行主体多元化的格局,由司法行政机关统一行使刑罚执行权.相应地,监督主体也应统一和明确化.并且,在机构设置上,监督者的职级理应高于被监督者.最近我们也看到了一些这样的努力,有报道称,某市为提高监所检察工作的实效,将其辖区内的五个派驻监察室全部由县级检察院派驻提升为市级检察院派驻,以提高派驻监察室的职级.[4]监督者的地位高于被监督者,这也符合监督权配置的法理.

笔者的基本设想是:撤销派出检察院或派驻监察室,设置统一的刑罚执行监督机构,对各类刑罚的执行集中行使监督权.新设的监督机构统一称为“刑罚执行监督局(处、科)”,隶属于检察院,其级别至少要高出对应的刑罚执行机关半级,根据具体情况的需要,其内部可以再分设若干处或科,分管各类刑罚执行的监督工作,为了便于对刑罚执行过程中出现的贪腐、渎职等职务犯罪进行及时查处,法律监督机关内部应当加强自侦查处的力度.

第三,监督手段的强制化.目前检察院在刑罚执行监督过程中行使监督权的主要手段是提出书面纠正意见,这种形式上的纠错机制不具有真正的强制效力.真正的法律监督权应该具有合法改变被监督者行为的效力,所以应该对检察院提出书面纠正意见的方式进行赋予强制执行力的改造.同时,作为一种程序化的纠错机制,应当保证被监督者亦有权对非法行使的法律监督权提出救济,即在制度设计时也要考虑“谁来监督监督者”这一法理上难以解决的困惑.

具体来讲,程序化的违法纠正制度可以作如下设计:1. 赋予检察院对相关事项的调查权.“没有调查就没有发言权”,由于刑罚执行不是一种纯司法性质的活动,大多采用行政化的运作方式,具有一定程度的非公开性,这就意味着检察机关的法律监督活动难度很大.为了及时发现违法行为并获取相关证据,检察人员必须采取详尽的调查措施.“检察机关对检察权所及范围的事项进行调查,以便了解事实真相,是行使检察权的先决条件.法律赋予检察机关的调查权,也就因此而成为检察权的一个基本构成要素.”[5]赋予检察机关对刑罚执行活动的调查权,是保持检察权完整性、有效履行其法律监督职能的必需.

2. 赋予检察院确认违法并追究相关人员相应责任的权力.经过一番仔细缜密的调查活动,对执行活动中出现的确属违法的行为,检察机关有权宣布其违法,向其下达书面的《违法认定书》,并抄送执行机关的上级主管部门.同时,视其违法的程度作出相应处理.如果相关人员涉嫌职务犯罪,检察机关的有关部门应启动追诉程序,追究其刑事责任,如果是普通违法行为,应当要求执行机关限期改正,并视具体情形的不同,商同执行机关的上级主管部门对责任人员追究行政责任.

3. 赋予执行机关提出异议权.作为监督权力的权力,监督权在理论上同样存在被滥用的可能.应该规定执行机关在监督机构提出确认违法的书面意见后,有权向提出意见的刑罚执行监督局(处、科)所在的检察院请求复议,对复议决定不服的,有权向上一级检察院提请复核.

第四,监督范围的全面化.刑罚执行监督应当覆盖所有种类刑罚的执行活动,应当贯穿于每一种刑罚执行自始至终的全过程.消灭监督盲区,提高监督的实效.

应当规定除刑、死刑和执行变更之外,非刑、财产刑和资格刑也要纳入到法律监督的范围中.根据不同刑罚执行种类的具体特点设置相应的监督措施.另外,从刑罚交付执行到刑罚变更执行的全过程,检察机关均有权介入,及时发现违法行为并予以纠正,即将以前的事后监督改变为事前、事中、事后全方位监督的模式,防患于未然,把违法行为消除于萌芽之中.

需要特别指出的是,由于刑罚执行的变更涉及对原裁判内容的改变,这应该通过严格的司法程序完成.而现有的执行变更程序却仅是一种类似行政化的报批程序,且法律监督基本失效.因此,应该对刑罚执行变更程序进行诉讼化改造,检察机关通过在程序轨道内充分行使法律监督权,以确保执行变更的准确性和公正性.改革现有的减刑、检测释、暂予监外执行的裁定程序,由刑罚执行机关提出申请,向法院提交相关材料,法院受理后通知同级检察院并向其送达申请材料副本,检察院可以提出是否同意该变更申请的书面意见.对于法院的最终裁定不服的,检察院有权提起抗诉.

第五,监督立法的法典化.为了加强对刑罚执行权和监管场所的法律监督力度,最高人民检察院于2007年3月发布了《最高人民检察院关于减刑、检测释法律监督工作的程序规定》,2009年12月与联合发布了《关于做好看守所与驻所检察室监控设备联网建设工作的通知》,以及2009年6月政法五部门发布了《关于加强规范监外执行工作的意见》.这些简单、零散的司法解释性的规定已无法适应新形势下对强化检察机关执行监督权的需要,应当制定统一的《刑事执行法》,专章规定检察院的执行监督权,系统地规定监督任务、主体、权限、对象、措施、效力以及法律责任等.只有把执行监督工作不断引入更加完善的法治化轨道,才能使检察院的执行监督工作有法可依,才能彻底发挥执行监督的功用,保障刑罚执行活动依法进行.