当行政权阻碍法律

很多人认为制定法律最好是要先试行,先有行政法规,一段时间后把成功的东西再上升为法律.但制定法律不一定先要有行政法规,如果条件都具备的话,完全可以直接制定一部法律.财税法体系的一个缺陷就是,大量表现为行政法规,趋于行政法.

从企业所得税法出台到个人所得税起征点的提高,从取消利息税的讨论到是否开征遗产税,从修改预算法的呼吁到转移支付法的起草,等等,近年来,公众对财税立法的关注程度日益提高.在这关注之下,财税立法过程中诸多利益的博弈纤毫毕现.

北京大学法学院教授刘剑文曾经担任全国人大委托的《税收基本法》、《财政转移支付法》起草小组组长和全国人大《企业同有资产法》起草小组顾问,对财税立法有切身体会.日前,记者对刘剑文教授进行了专访.

顶天立地的法律

《南风窗》：十届全国人大常委会是把转移支付法列入立法规划的,当时委托您负责起草.但是听说本届人大常委会并没有把转移支付法列入立法规划.为什么

刘剑文：由于历史和现实的原因,我国各地方经济和社会发展不平衡,财政转移支付对平衡地方政府预算收支,调节国内横向公平,加强政府宏观调控能力,保证公共特品的有效供给以及促进资源优化配置上起着重大作用.我国政府近年财政转移支出约在1.5万亿到2万亿,占国家财政支出的30％到40％.如此巨大的数额,但现在国家居然没有一部财政转移支付的法律,连一部行政法规都没有.这一届立法规划现在还没有公布,不过据我了解,应该是没有把财政转移支付法列入其中.

为什么呢我分析有几个方面原因.一是财政转移支付涉及面很大,政策性很强,我们在基础制度建设方面不是很成熟.财政转移支付某种程度上也会涉及政治体制改革的问题,涉及和地方的关系,特别是财权和事权的划分,处理起来比较复杂.二是可能有关部门有不同的看法,认为制定法律前先须制定行政法规,试行一段时间后再把成功的行政法规上升为法律.但我认为制定法律有两种路径：一种选择是先制定行政法规后制定法律,即将成熟的行政法规上升为法律；另一种选择是如果现在方方面面条件都具备的话,完全可以直接制定一部法律,不一定先要制定行政法规,关键是社会的需要,条件成熟或相对成熟.当然,上一届全国人大常委会列入立法规划,这一届不一定必须列入,这也是正常的.

《南风窗》：不仅仅是转移支付法,财税法立法好像都难度很大,几乎每一部法律甚至行政法规的出台或者修改都要反复讨论,辗转数年.财税法立法难点到底在什么地方

刘剑文：财税法在整个社会主义市场经济法律体系中,是一个“顶天立地”的法律子系统.所谓“顶天”,是指涉及整个国家宏观经济的运转,是大政方针.特别是近20年,我们国家始终在抓财政工具和金融工具,以法律规范保障国民经济持续、稳定和协调的发展,在西方同家,竞选总统或议员,竞选演说中税收政策是很重要的,直接关系到选票的多少.所谓“立地”,是指财税法涉及千家万户的利益,每个人的利益.随着社会发展,百姓收入不断提高,国家的税收越来越多,纳税人最关心对自己有利的税收政策.同时,政府公共职能的不断强化,纳税人需要行使税收立法同意权和税款使用监督权,以真正实现社会主义税收取之于民、用之于民.

在和谐社会的建构中,国家与纳税人的关系是一个根本性的关系,财税法是一个综合性的法律部门,涉及民法、行政法、刑法等,在一定程度上影响到社会主义市场经济法律体系的构建.财税法须贯穿三个理念：一是财政问题,应考虑纳税人如何监督政府的财政支出二是财政法定的问题,财政基本问题应制定法律；三是纳税人的权利保护问题.在和谐社会的建设过程中,最主要的一个问题是政府和纳税人关系的和谐.处理好了,法治社会建立起来,和谐社会就为期不远了.和谐社会其实是个法治社会.法治社会突破口主要是政府和纳税人的关系的和谐,这是基础和根基.

每一部财税法律的出台,都涉及多种利益在博弈.我认为中国的改革,是由一个浅层次的改革向深层次改革推进的过程.从农村的联产承包责任制,到企业放权让利,到抓大放中小,金融体制改革等等,这些改革往往只是涉及某一方面.但是财税制度的改革涉及整个社会的方方面面,所以现在的改革难度极大.每一步财税制度的改革,都需要法律支撑.每一部财税法律,都涉及多种利益的博弈.人民基本的人权之一就是财产权.所以大家非常关心财税法.这也是我们国家这几年改革难度最大的.今年闭会时,温家宝总理答记者问时这样说：一个国家的财政史是惊心动魄的.如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义.这段话非常深刻.作为一个国家领导人,深深感到财政体制改革的重要性,以及其艰辛和难度.

《南风窗》：中国财税法体系应有多少部法律

刘剑文：中同财税法体系包括财政收入法、财政支出法、财政监督法和财政管理法等几大方面,应由30部左有法律组成,但现在有效的只有4部法律,如财政方面有《预算法》,税收里有3部,《税收征收管理法》、《个人所得税法》和《企业所得税法》.中国财税法体系存在两个缺陷,一是许多主要法律缺位,除了企业国有资产法、财政转移支付法,比如国债,彩票都没有立法,税收领域就更多了,增值税,消费税,营业税,物业税,环境税需要制定法律；二财税法体系有关立法级次太低,大量表现为行政法规.可见,在中国发展进程中,财税法治之路还很漫长.复杂的博弈

《南风窗》：您刚才提到,每一部财税法律的出台,都涉及多种利益在博弈.请以一部财税法为例剖析一下财税立法中各利益方的激烈博弈.

刘剑文：以企业所得税法为例吧,当时由财政部和国家税务总局着手统一内外资企业所得税.这部法律从1994年着手制定,到2007年通过,历经13年.这部法律中利益的博弈非常充分,很容易体会到改革的艰辛和公平的来之不易.

一是立法机关和行政机关的博弈.立法权到底归谁,如何划分是归全国人大或全国人大常委会,还是一部分权力归国务院立法法在立法方面的权力是有明确规定的,财税立法权当然应该归全国人大或全国人大常委会,但这部法律里面具体操作性的规则是由国务院规定的,执行中怎样操作和理解,涉及到利益的问题,涉及权力的配置和制衡.立法机关和行政机关的博弈在于双方都想取得更大的权力.

二是行政机关和行政机关间的博弈.2005和2006年,整个社会都看得很清楚,财政部、国家税务总局和商务部之间的利益博弈.商务部是外资的主管部门,企业所得税法说白了就是适当提高外资税负,降低内资税负.提高外资税负,无疑会影响吸引外资,势必会在一定程度上影响到 商务部的工作,因为吸引外资的数量是衡量他们政绩的重要指标.税务总局和财政部则是考虑国家经济结构和产品结构,从经济发展这个角度出发.出发点不一样,得出的结论自然也不一样.

三是和地方利益的博弈.一个主要的体制问题,是企业所得税收益的划分,究竟是由国税征收还是地税征收,由谁征收关系到由谁使用.当时的状况是有的地方是由国税征收,有的地方是由地税征收.吸引外资也涉及和地方的问题.广东、上海、江浙、山东等沿海省市,外资企业众多,大幅度提高外企税负,会影响地方收入,进而影响地方政绩.所以沿海发达地区反对并税很正常.西部也反对,因为西部大开发才刚刚开始,吸引外资刚开始,两税一合并必然会影响外资投入.

四是国家和纳税人之间的博弈.国家追求税前利润最大化,纳税企业追求税后利润最大化.纳税人尽可能希望少缴,寻找法律漏洞和空白.

五是内资和外资的博弈.最初一直是外资享有优惠,实为“超国民待遇”.内资企业的税负一直高于外资企业.要两税合一,是因为2001年中国加入了世贸组织,世贸组织倡导同民待遇,原来我们给外资的是超国民待遇.按世贸规定,要统一.外资一直享受优惠,所以现在觉得吃亏.

通过一部企业所得税法,我们可以看到多种利益在博弈.每一个利益主体的诉求都有一定的合理性,每一部税收法律都面临这个问题,当然法律又是利益妥协的产物.让法律条款设计更公平,兼顾各方利益是很难的事情.所以在西方税法是立法难度最大的法律.每一税率的高或低,每一项减免税政策的多或少等等都涉及经济利益的问题.某种程度上讲,财税法是当今中国经济利益冲突和协调的最集中的体现.

所有的财税法律的制定都有着复杂的利益博弈,因为财税法律是利益协调之法,制度设计总是千头万绪.所以我们对中国的改革要有耐心,中同的改革只能是渐进的,不能是急进的.改革总是有一个过程,总需要付出一定代价.当行政权阻碍法律

《南风窗》：我们刚才谈了很多部门利益问题,所谓部门利益,其实是行政权力在起作用,任何现代法律的制定,实质上就是对政府行政权力的限制,所以一些部门会反对一些法律的出台.在《预算法》的修改上,这点表现得比较显著.

刘剑文：现在全国人大常委会有个预算工委,但人很少,大概只有20来人,要想审查国家每笔预算支出,难度太大.而且预算外支出现在都没有列入审批,不在立法机关或权力机关的监督之列.现在政府每年支出多少,在全国人大每年都有一个报告,但只是综合性预算,不是分部门的预算,看不出每一笔的收入支出,到了表决的时候,若10个部门的支出,可能9个部门我同意,一个部门不同意,但现在是综合性的,只能投一次票,没有办法反对某个部门的支出,所以现在一些部门的支出相当于是没有监督.西方议会的重要职能之一就是监督预算.我们现在预算监督基本上是缺位的.《预算法》修改后,就要强化人大的预算监督职能,就会进一步地限制行政权力,预算就会透明、公开.每笔预算的支出要先由立法机关来批,完全按照程序,多少额度由哪个部门审批,经过哪个机关,都会有明确规定.比如某个地方要建一个大的项目,现在可能说建就建了,但新《预算法》出台后,项目支出就要考虑经过预算没有,经过人大审批没有,为什么是这么大的额度,等等.比如要给一个地方投资100亿,现在政府可能说给就给了,如果有了法律明确规定,立法机关就会问,为什么要给100亿,额度是怎么算出来的,是如何支出等等.可能还会有复式预算,部门预算等,会很大程度上限制部门运用资金的自由度.

《南风窗》：《转移支付法》的出台如此之难,应该也有同样的原因.

刘剑文：有些地方确实会引发争议.比如我负责起草的转移支付法,当时提到一个问题,在国务院成立一个专门负责财政转移支付的委员会,其它一些部门可能会不赞成.因为限制了其它部门转移支付的自由度.财政转移支付立法里面,还提到解决一个程序上的问题.国家转移支付多少,都要经过全国人大严格审批,要转移支付,按照什么原则、方法、程序转移,转移这么多经费的合理性和正当性在哪里,要给立法机关一个说法.有了立法机关的审查和监督,行政部门就不能随意地使用权力了,这是对部门限制权力.当然部门是不乐意的.我们国家过去的一种情况是,某些机关行使某些权力是不受任何限制的.

《南风窗》：作为部门领导,自然不愿意自己的支出决策要经过立法机关批准,如果相关的财税立法都出台,政府部门的权力确实要受到很大的限制.这也是财税立法阻力的根源所在.

刘剑文：因为中国以前是计划经济同家,行政权力非常强大,在向市场经济转轨过程中,会不断限制政府部门的权力,这些部门当然会有所考虑.规范和限制政府的权力,一是通过立法权、司法权来制衡行政权力,二是通过纳税人的权利来制衡行政权力.

《南风窗》：作为自上而下的改革,当中国改革走到现在,部委已经开始因为自身行政权力的被限制而产生抵制,那么中国改革继续推进的动力在什么地方

刘剑文：推进的动力我总结有这么几个方面,一是靠全国人大或全国人大常委会,这是中国最高权力机关,也是最高立法机关.2007年通过企业所得税法,就是因为2006年全国人大常委会把它列为立法规划,推动了国务院来起草.二是政府自身,国家提出要依法治国、依法行政,信息公开透明,规范政府行为等等,政府官员有其自身的素质.三是纳税人,纳税人是社会最重要的力量.现在很多人已经开始关心政府怎样使用纳税人的钱,监督税款使用是纳税人权利的重要体现：另外,还有新闻界和学界的共同呼吁等等,多方面共同着力.在今年上温家宝总理说,在这5年,要下决心推进财政体制改革,让人民的钱更好地为人民谋利益,高层的决心,也是改革的推动力.

《南风窗》：全国人大财经委今年已经有些动作了

刘剑文：前一段时间,全国人大财经委经济室的研究报告,针对我国的宏观经济形势发表看法,提到要提高个人所得税纳税标准,降低利息税等等.还有很多建议.立法机关对现实经济生活发表意见的,以前没有见过.可以看到,现在全国人大已经在关注我们国家的宏观经济形势,这有助于人大更好地行使立法权和监督权.