地方融资平台公司“土地注资与融资行为”法律

点赞:5843 浏览:16321 近期更新时间:2024-02-26 作者:网友分享原创网站原创

【摘 要 】《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发【2010】19号)下发后,地方各级政府加强了融资平台公司的管理,大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行.2012年以来,一些地方政府陆续出现违法融资的现象,如违规向融资平台公司进行土地注资或提供担保,银行、信托等金融机构也违规变相与地方融资平台实施土地融资.本文将对制止地方政府违法违规融资和加强风险监管的相关政策进行详细解读.

【关 键 词 】土地注资;土地融资

一、关于土地注资行为与土地融资贷款投向的问题

为制止利用土地进行相关的违法违规注资与融资行为,行政部、发改委、人民银行、银监会联合颁布实施了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预【2012】463号),该通知第三条对“加强对融资平台公司注资行为管理”进行了规定,尤其对“土地注资行为”要求“严格执行《土地管理法》等有关规定,地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序”,该通知第四条还对“土地储备机构管理和土地融资行为”进行了严格规定.


2013年4月10日,银监会颁布了《加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发【2013】10号).要求各银行业金融机构遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的原则,严格控制平台贷款投向,与土地融资相关的贷款投向为“符合《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发【2012】162号)要求,已列入国土资源部名录的土地储备机构”,就此进一步加强了土地融资行为的监管和风险控制.二、“土地作价出资入股”取得国有土地使用权的适用

从法理及现行法律法规规定检索分析来看,“土地注资”的法律含义有广义和狭义之分:广义的“土地注资”指通过“国有土地使用权作价出资或者入股”的方式设立国有土地使用权并作价出资注入到融资平台公司中;狭义的“土地出资”是指将已经“出让、划拨”方式设立的国有土地使用权这一“可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产”作价出资到地方融资平台公司.

广义的“土地注资”包含两个内涵,第一以“作价出资入股”这一“有偿使用方式取得国有土地使用权”,第二同时出资到项目公司中,这两个内涵所指的行为一次实施.在此,“作价出资有偿使用方式”是“出让”方式之外的方式,即《土地管理法实施条例》规定的“国有土地使用权作价出资或者入股.”关于这层意义上的“土地注资”行为,《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预【2012】463号)是禁止的,并明确规定“土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序.”

从立法学和立法技术角度分析,我国在立法方面就此其实已经有相关规定,《土地管理法》第54条规定:建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得.该条立法意图明确表明“出让”之外尚有其他“有偿使用方式”.“土地作价出资”在该法的立法意图和逻辑上属于“出让”之外的有偿使用方式,当然也是合法有效的土地使用方式.《物权法》137条第1款规定,设立建设用地使用权,可以采取出让或者划拨等方式.从“等方式”法律用语来看,设立建设用地使用权的方式除出让、划拨之外,土地租赁、作价出资或入股等方式也可以设立建设用地使用权.《土地管理法实施条例》第29条更是明确规定国有土地有偿使用的方式包括:(一)国有土地使用权转让;(二)国有土地租赁;(三)国有土地使用权作价出资或者入股.从该条可知,土地作价出资是土地使用权有偿使用的方式之一.三、“划拨”取得国有土地使用权方式注入土地的适用

狭义上的“土地注资”行为包含融资平台公司以出让或者划拨方式取得国有土地使用权,并作为其注册资本或者资产.对于以出让方式注入土地,主要是从参与出让方式、地价缴纳标准和时间要求上加强监管.国土资源管理部门和财政部门应当督促作为土地使用者的融资平台公司严格履行土地出让合同,确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库.对未按照合同约定足额缴纳土地出让收入,并提供有效缴款凭证的,国土资源管理部门不予核发国有土地使用证.土地出让收支全额纳入地方基金预算管理.收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的“收支两条线,而不得用于融资平台公司偿还融资款项.

严格限制划拨方式注入土地的适用,主要从事前控制划拨、事后补缴地价两方面.《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预【2012】463号)规定“以划拨方式注入土地的,必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途”,从批准程序和用途两方面严格限制划拨方式注入土地的适用.《土地管理法》仅规定四种情况可以以划拨方式取得土地使用权.四、融资平台公司与土地储备机构融资风险

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土地储备机构与地方融资平台公司必须彼此独立、各司其职,地方政府不得授权融资平台承担土地储备职能.土地储备机构作为法定的土地储备、整理开发实施机构承担依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的职责《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发【2012】162号)也强调国土资源主管部门统一归口管理土地储备工作,按照《土地储备管理办法》(国土资发【2007】277号)的规定,建立土地储备机构名录.

地方政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司.国有储备土地在未出让之前并未设立国有土地使用权这一用益物权,地方政府作为国家拥有所有权的国有土地的管理者、国家土地所有权被授权行使者,无权直接将国有储备土地注入到融资平台公司.地方政府与融资平台公司在法律上彼此独立,地方融资平台公司如要使用国有储备土地,可以通过出让或者划拨方式取得国有土地使用权.

地方政府不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源.土地储备机构确需融资的,应纳入地方政府性债务统一管理,执行地方政府性债务管理的统一政策.名录内所属的储备土地,具有合法的土地使用证,方可用于储备抵押贷款.《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》(银监发【2011】34号)规定:平台类客户的新增贷款,必须符合《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发【2001】15号,含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造)、属国务院核准或审批的重大项目以及国家另有规定等条件.