我国防治外来物种入侵的法律

摘 要 我国外来物种入侵的形势日益严峻,现行的防治外来物种入侵的法律亦不完备,本文旨在分析我国外来物种入侵法律防治现状,深入探讨如何通过健全法律体系来防治外来物种入侵.

关 键 词 外来物种入侵 危害 法律对策

作者简介：胡传朋、梁婷,西南政法大学2009级法律硕士研究生.

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-051-02

近年来,外来入侵物种频频叩击国门,从宜昌黄柏河的“水葫芦”、广东的福寿螺到西双版纳的飞机草、东北的三裂叶豚草,从SARS病毒到高致病性禽流感病毒等事件无不是因为外来物种入侵引发的.我国在治理过程中付出很多精力,但成效并不显著,如何从法律层面去解决这一生态难题迫在眉睫.

一、外来物种入侵的界定

根据世界自然保护联盟（IUCN）的定义,“外来物种入侵是指在自然、半自然生态系统或生态环境中,外来物种建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的过程.”需要说明的是,“外来”并非一个行政范筹内的概念,在国内区域间也存在物种入侵引发危害的现象,因此对外来物种的防治首先应正确界定其范围.

有学者将外来物种对生态环境的破坏比喻为人体癌细胞对人体的危害,其实不然,外来物种犹如一把双刃剑,在一定程度上,外来物种为人类的发展提供许多机会,给世界各国和地区创造了巨大的经济利益；而一旦失控将给当地的生物多样性、人类健康等方面带来严重后果.

二、我国外来物种入侵的现状分析

(一)外来物种入侵对我国造成的危害

虽然一物种成为入侵物种的概率只有1‰左右,但就我国而言,外来物种入侵的形式已十分严峻.我国跨越50个纬度、5个气候带,多样的生态系统使我国更容易遭受外来物种的侵害.据悉,入侵我国的外来物种现有500多种,其中大面积发生、危害严重的多达100余种；近10年来,入侵的外来物种平均每年增约2种.在国际自然保护联盟公布的全球100种最具有威胁的外来物种中,入侵我国的物种就有50余种.据新华网报道,我国环境保护部官员称,每年外来入侵物种给我国经济造成的损失高达2000多亿元.

随处可见的“生态杀手”进入自然环境后很难清除,且危害后果在一定程度上具有不可逆转性.它们严重威胁着原有的生态平衡,使生物多样性减少甚至丧失,同时引起遗传多样性的改变和基因污染.许多外来物种的入侵还可能带来大范围的疾病流行,同时为控制外来入侵物种而使用的杀虫剂、农药等物质,也时刻威胁着人体健康.

(二)导致外来物种入侵的原因

澳大利亚基于观赏目的而从英国引进兔子,从而经历长达近150年的人兔大战,对我国来说是前车之鉴.因此如何防范外来物种入侵,了解其入侵途径至关重要.概括的说导致外来物种入侵的原因有：人为原因和自然原因.

外来物种入侵主要是人为原因造成的,也就是通过人的活动将外来物种带入新的生态环境中,包括有意引进和无意引入两种情况,前者主要是基于农林牧渔业生产、城市绿化、生物防治等目的而引进；后者是随旅客、运输工具、压舱水、进出口货物、包装材料等引入.

自然原因即物种随着风、雨、河流和自身移动以及其它物种的传带（如昆虫、鸟类）而从原产地迁移或扩散至另一地域,如在西南地区肆虐的紫茎泽兰.但通过该途径入侵是十分有限的,因为绝大多数物种都难以穿越阻拦它们的天然生物地理屏障.

现实中,外来物种的传入途径的不确定性,更需要防控工作的周密部署.

三、比较分析我国防治外来物种入侵的法律缺陷

外来物种入侵已成为一个全球性的问题,引起了国际组织及各国的高度重视.国际上,通过了众多与防治外来物种入侵相关的公约、协议,其中有《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》等.在2001年的联合国环境日大会上,“生物多样性与外来入侵物种管理”被确定为21世纪第一个“国际生物多样性日”的主题.在国内法上,美国国会通过了《国家入侵物种法》,而且1999年建立了跨部门机构的国家入侵物种委员会和非联邦入侵物种咨询委员会.日本也通过了《日本外来入侵物种法》,其中对公民预防和防治外来物种入侵的义务、造成外来物种入侵的个人责任、民间组织和公众参与外来物种的管理工作等方面都作了明确规定.

我国也致力于外来物种入侵的防控工作.2004年成立了外来物种管理办公室,组建了农业部外来入侵生物防治预防与控制中心.国务院常务会议第126次会议审议通过的《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011-2030年）也对防治外来物种入侵制定了目标方案.目前我国防治外来入侵物种的立法已较为丰富,相应的监督管理体制也已经建立,对防治外来物种入侵起了重要作用,但也存在诸多的问题,主要有以下方面：

1．我国现行的防治外来物种入侵的法律制度主要散见于一些单行立法及相关条例中,缺乏系统性.而且法律的位阶较低,立法的目的仅为保障农林牧渔业的正常发展以及人民健康,而无生物多样性保护的考虑,仅顾及了经济利益而忽视了长远效益.现在的防控手段以确凿的科学证据为依据,具有滞后性,风险预防原则缺失.

2．在内容上,现行法律法规尚未确立预防、早期监测和快速反应等防治外来物种入侵的相关制度；物种引入的许可与备案制度还不健全；缺乏完备的责任追究制度,立法中涉及法律责任的主要是动植物检疫方面的法律法规,且对造成物种入侵的行为也未规定明确的处罚措施.

3．现行法律在防范对象上仅针对已知的有害入侵物种,有很大的局限性.而且我国长期以来实行进出境对外检疫与国内检疫分立体制,若两个环节的负责机构之间信息不能及时沟通,极容易出现疏漏.

4．公众防范意识不强,对于一些进入我国的外来入侵物种,公众并不了解它们的危害.同时政府对社会环保组织缺少政策支持,环保团体缺乏独立性,参与公共决策的能力较差.

四、我国在防治外来物种入侵方面的法律对策

防范外来物种入侵是一项综合性工程,它涉及法律、政治、经济等方面,在此仅从法律层面上分析.面对严峻的形势,我们不仅要完善相关立法,还要建立和完善一系列的相关制度,使紧迫的局面得以缓解.

(一)加快法制进程,完善法律体系,实现依法管理

梳理现有法律法规中防治外来物种入侵的相关内容,调整不同法规之间的冲突,提高系统性和协调性,使之适应我国生态环境保护的新形势.

笔者认为可在《环境保护法》中增加防范外来物种入侵的内容,并区分境内和境外两种物种入侵模式,完善立法目的,注重长远效益,提高人们对生态环境的保护意识.增加风险预防原则,即“为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛适用预防措施.遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”.扩大《进出境动植物检疫法》中检疫的范围,涵盖所有引进环节.

建立严格的责任追究机制,规定有关国家工作人员(包括许可证审批者、检疫人员等)在物种引入时的法律责任；对一些高风险行业(如水产养殖)的从业人员,在许可引进时规定一些强制性措施,如强制保险、缴纳押金,以保证责任的履行；对违法引进物种和造成严重后果的人员追究相应法律责任；外来物种形成入侵局面后,在救济阶段也应明确相关人员的法律责任,以此达到事后救济的高效有力.

外来物种的防治是一长期过程,而且我国正处起步阶段,所以应建立长期规划,在条件成熟时制定专门的外来物种防治法律,形成完善的法律体系.

（二）加强外来物种引进的许可和备案制度建设

在我国,物种引进的许可和备案制度已经在法律条文中初露端倪,我国《农业法》第64条第一款规定：“从境外引进生物物种资源应当依法进行登记或者审批,并采取相应安全控制措施”,以及《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》中都有所规定,但调控的物种种类仅在其部门调整范围内.因此应健全外来物种引进的许可和备案制度,将引进活动纳入到国家宏观调控,缓解当前引进活动的无序状态.

引种许可制度的实施首先应开发外来物种环境风险评估技术,建立外来物种环境风险评估制度,根据具体情况制定相关标准,作为行政许可机关的依据.同时引种单位必须向主管部门提交拟引进物种的详细资料,包括生物学特性、引种历史、经济损益分析以及风险评价等,由管理部门进行评审之后决定是否引进以及是否需要附加保障措施,对不产生危害或产生可接受危害的物种的引进颁发引进许可证.同时,引种单位还必须将物种引进情况在相关部门进行备案.

由于外来入侵物种在其蔓延之前有一段潜伏期,为控制消除外来物种提供了有利时机.因此还应完善全国外来入侵物种数据库,形成全国性的监测预警及应急系统.对外来物种实施长期监测,从源头控制其发生和蔓延.跟踪新出现的有潜在危害的物种,制订应急预案,以能够及时展开清除工作.并安排专项资金用于外来入侵物种的预警与快速反应.同时加强队伍建设和科学研究,提高防控能力.

(三)加强检疫力量建设,设立信息情报平台

虽然有意引进是外来物种入侵的主要途径,但随着贸易量的增长所带来的无意引入的风险愈来愈高,且该种入侵途径的隐蔽性给预防工作带来了更大的困难,所以必须加强检疫力量以御敌于门外.

扩大检疫的范围,把检验向前后延伸,实行检疫全过程监控.在外来入侵物种集中的地区,加强人员配合,加大检疫执法力度.同时,建立和完善口岸检疫设施,按地区、行业部门的需求建设引种隔离检疫圃与基地、隔离试验场与检疫中心.把检验检疫牵涉的众多部门协调起来,设立信息情报平台,不断加强信息收集分析,强化疫情意识,达到资源共享.

(四)确立防治外来物种入侵的公众参与制度,增强国际交流与合作

因外来物种入侵途径的人为性,入侵范围的广泛性和清除控制的艰难性,决定了公众参与在防治过程中的重要作用.

开展多种形式的防治外来物种入侵的宣传教育活动,广泛宣传外来物种入侵危害的相关知识,提高公众防范意识.其中,农村在我国是外来物种入侵的重灾区,由于信息的相对封闭以及相关知识的欠缺,农民对这一问题的知晓程度不够,因此应加大对农村的宣传教育.完善公众参与防治外来物种的有效机制,形成、听证、研讨等形式多样的公众参与制度.建立公众和媒体监督机制,监督相关政策的实施,对有显著成绩的单位和个人给予奖励.同时从立法上、政策上以及资金上为民间环保团体的发展提供支持,使其成为社会公益维护和对政府外部监督的重要力量.

最后,我国还应加强与国际上的交流与合作.引进国外先进技术和经验,使我国防治外来物种入侵的法律制度与国际先进法律经验接轨,在《生物多样性公约》立法原则的指导下,逐步建立我国防治外来物种入侵的法律体系.