公民养老权法律救济制度的完善

摘 要 公民养老权作为一项基本人权,是宪法规定的基本权利,也是一项法定权利.有权利必有救济,公民养老权的法律救济途径包括人民调解救济、行政救济和司法救济.我国公民养老权法律救济制度尚不完善,本文对此进行探讨并提出完善对策.

关 键 词 公民养老权 人民调解救济 行政救济 司法救济

基金项目：辽宁省社会科学规划基金项目“公民养老权的正当性及法律保护制度的完善”（L09DFX024）阶段性成果.主持人：刘灵芝.

作者简介：刘灵芝,法学博士,大连民族学院文法学院法律系副主任、副教授,研究方向：法理学；夏琳,法学博士,大连民族学院文法学院法律系讲师,研究方向：民商法.

中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-041-02

“有权利必有救济”是权利的核心要素和根本诉求.“拥有良善而完备的权利救济制度和机制是公民权利实现的关键,也是实现法治国家的关键,是衡量一国法治与人权现实状况的标尺.在权利宣告多而权利救济不足的中国现实下,权利救济问题的研究具有十分重要的理论价值和实践意义.”我国公民养老权法律救济制度尚不完善,因而有必要对此进行探讨.

一、公民养老权的法律规定及其不足

根据《老年人权益保障法》的规定,老年人是指60周岁以上的公民.本文所称公民养老权是指企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休后,或者公民因年老丧失劳动能力的情况下,依法享有获得国家和社会提供的物质帮助权以及家庭提供的赡养扶助权.对公民养老权的确认和保护,我国宪法、婚姻法、老年人权益保障法等都有明确规定.但现有法律规定尚存在不足,表现为：

第一,根据我国《宪法》第45条规定,公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利.本文认为该条款规定应涵盖我国全体公民,包括城镇公民和农村公民,但实践中,我国为城镇公民建立了较为完善的社会养老保障制度,而在农村尚未建立完善的社会养老保障制度,使城乡公民不能平等享有公民养老权.

第二,我国《婚姻法》规定,子女有赡养父母的义务,子女不履行赡养义务时,无劳动能力的或生活困难的父母,有要求子女付给赡养费的权利.但纵观婚姻法的内容,子女对父母的精神赡养没有明确规定.实践中,空巢老人最期待的不仅是子女经济上的供养和生活上的照顾,还有精神上的慰藉.

第三,我国《老年人权益保障法》对老年人的合法权益从家庭赡养与扶养、社会保障、参与社会发展及法律责任等方面进行了规定,该法共五章50条内容.该法内容过于灵活概括,许多条文采用的是“鼓励”、“提倡”等语言,缺少可操作性.如该法第7条规定：“全社会应当广泛开展敬老、养老宣传教育活动,树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚.青少年组织、学校和幼儿园应当对青少年和儿童进行敬老、养老的道德教育和维护老年人合法权益的法制教育.提倡义务为老年人怎么写作”.如第31条第二款规定：“国家发展老年教育,鼓励社会办好各类老年学校”.如第34条规定：“各级人民政府应当引导企业开发、生产、经营老年生活用品,适应老年人的需要”.等等.

第四,《老年人权益保障法》对老年人法律保护的强制性条款和指导性条款划分不够明确,使相关违法行为得不到有力的约束和惩戒.如《老年人权益保障法》第44条第一款规定：“不履行保护老年人合法权益职责的部门或者组织,其上级主管部门应当给予批评教育,责令改正”,但具体该如何处分没有相应规定.该法类似的条款还有很多,造成该法可操作性较低.

第五,自1996年10月1日《老年人权益保障法》生效时起,我国各省、直辖市、自治区也相应制定实施了本地方的《老年人权益保障条例》,或《实施<老年人权益保障法>办法》,但在这些地方性立法当中,有许多内容只是简单地照搬、照抄《老年人权益保障法》的条文规定,缺乏针对性.

二、公民养老权法律救济制度的现状

公民养老权现有的法律救济途径主要有人民调解救济、行政救济、司法救济三种.

(一)人民调解救济制度及存在的不足

人民调解救济是指在人民调解委员会主持下,通过说服教育的方式,规劝引导当事人互谅互让、平等协商,依照法律、政策和社会公德自愿达成协议,从而解决子女与父母之间的民事纠纷.在今年1月1日《人民调解法》实施以前,我国有关人民调解制度的规定散见于《婚姻法》、《继承法》、《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》等法律法规和规章中.

实践中,通过村民调解委员会、居民调解委员会等基层人民调解委员会的调解工作,为保护老年人的合法权益发挥了不可估量的作用.但人民调解制度目前尚存在一些不足,主要表现为：第一,基层调解队伍人员素质有待提高,绝大多数基层人民调解员进行调解工作时,主要还是依靠自己对当地的风俗习惯以及自己的调解经验,采用简单甚至粗暴的工作方法解决问题,使当事人心里不服气.第二,调解程序不十分规范,大多数基层调解人员未受过法律专门知识培训,调解过程中不能完全做到自愿、公平、合法.第三,因为人民调解制度具有民间性、自治性的特点,使调解协议缺乏法律权威,造成当事人经常不履行协议规定的义务而使调解协议成为一纸空文.

(二)行政救济制度及存在的不足

行政救济是指老年人的民事权利被他人侵犯时,依法请求有权的行政机关以行政处罚、行政强制措施等有效行政手段予以制止,以保护老年人的合法权益,或者因老年人的权利被行政行为侵犯时,通过申请行政复议以获得救济.

根据《婚姻法》规定,家庭成员中如有对老年人实施家庭暴力或老年人的行为,受害的老年人向当地机关提出请求的,机关应当依照治安管理处罚法规定及时予以行政处罚.根据《老年人权益保障法》规定,家庭成员有盗窃、诈骗、抢夺、勒索、故意毁坏老年人财物的行为,情节较轻的,依照治安管理处罚法规定处罚；构成犯罪的,依照刑法规定处罚.根据《行政复议法》规定,老年人可以“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行”,或者以“申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放”为由,向相应的行政机关申请行政复议.

实践中,行政救济存在的主要问题表现为：第一,机关对于家庭成员实施家庭暴力或老年人的行为,或者家庭成员盗窃、诈骗、抢夺、勒索、故意毁坏老年人财物的行为等,有时处罚不及时或者处理不当,造成老年人合法权益得不到及时的保护.第二,行政复议机构和人员缺乏独立性,经常受到某些个别行政机关或个别领导的干预,因而不能很好地保证行政复议结果的公平合理,使老年人合法权益得不到有效的保护.第三,行政复议多以书面审为原则,调查听取意见为例外的方式,只有申请人自己提出申请或复议机关认为有必要,才会调查听取意见,造成行政复议程序过于简单,程序保障不充分,难免让当事人怀疑有官官相护或暗箱操作的现象.

(三)司法救济制度及存在的不足

司法救济是人民法院在老年人合法权利受到侵害而依法提起诉讼后,依其职权按照法定的程序对老年人的合法权益进行补救.司法救济包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼.在权利救济的途径中司法救济是最核心的也是最有效的.我国《民法》、《婚姻法》、《老年人权益保护法》和《刑法》等,都对老年人合法权益保护进行了规定.因而,当公民养老权受到侵害时,可以依据法律规定提起相关的诉讼,以寻求司法救济.

实践中,司法救济存在的问题主要有：其一,在民事审判活动中,一些基层法院对于涉及老年人合法权益的案件还没有引起足够的重视.有时对当事人说服教育不够,导致家庭成员间矛盾进一步激化.此外,一些法官对老年人提出的精神赡养要求重视不够.其二,在行政诉讼方面,许多老年当事人因为对“民告官”缺乏信心没有勇气到法院起诉而放弃诉讼权利.

三、完善公民养老权法律救济制度的对策

(一)尽快修订《老年人权益保障法》

我国自1996年8月颁布《老年人权益保障法》,至今已经14年,随着我国社会政治、经济和文化的发展,该法的许多规定已经不能适应社会的变化,亟需修改完善.

首先,《老年人权益保障法》应当进一步明确规定政府对公民养老权的保障.该法规定老年人养老主要依靠家庭,但在实践中,面对我国社会老龄化的现实,家庭养老作为主要力量已经远远不够,各级政府应当采取积极措施,逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件,这些应当以法律责任的形式在立法中予以体现.其次,公民养老权中的精神慰藉权不容忽视,该法修订时应当对老年人的精神慰藉权加以明确规定.最后,建议该法对“法律责任”一章进行补充和修订,进一步加强和明确相关部门和相关人员的法律责任,使该法在实践中更具有可操作性.

(二)完善人民调解制度

针对实践中人民调解制度存在的问题,应当尽快加以解决和处理.首先,提高基层调解队伍人员素质.人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作,并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任.相关的司法行政部门应当定期对基层人民调解员进行业务培训.其次,规范调解程序.依照《人民调解法》规定,当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解.当事人一方明确拒绝调解的,不得调解.人民调解员调解民间纠纷,应当坚持原则,明法析理,主持公道.调解不成的,应当终止调解,并依据有关法律、法规的规定,告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利.最后,提高调解协议效力,加强调解协议的法律权威.经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行.经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以共同向人民法院申请司法确认调解协议的效力.

(三)完善行政救济制度

首先,对于实施家庭暴力或老年人的行为,受害人向当地机关提出请求的,机关应当依法及时予以处罚,以免老年人受到进一步伤害.对于以暴力或者其他方法公然侮辱老年人、捏造事实诽谤老年人或者老年人的行为,或者家庭成员有盗窃、诈骗、抢夺、勒索、故意毁坏老年人财物的行为,依法应当由机关履行职责的,机关应当积极行动,及时处罚加害人的不良行为.其次,老年人依法享有的养老金和其他待遇应当得到保障,不履行保护老年人合法权益职责的部门或者组织,其上级主管部门应当给予批评教育,责令改正,依法及时有效地维护老年人合法权益.最后,对于老年人因人身权利、财产权利受到侵害,或者因申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,但相应行政机关没有依法发放而申请行政复议的,相关的行政复议机构,应当依法及时作出复议裁决,以保障老年人的正常生活.

(四)完善司法救济制度

首先,基层人民法院应当为老年人诉讼提供便利,积极为老年人维权提供法律帮助,继续实行法律援助制度.其次,基层人民法院应加强司法调解工作,增强司法调解意识,改进司法调解方法,以人为本,以“案结事了、息诉解纷、构建和谐”为目标,加大涉老案件调解工作力度,并注重案件处理的社会效果.再次,在有条件的基层人民法院设立老年法庭,指派有经验的老法官担任审判长,以便更好地保障老年人的合法权益.第四,基层人民法院对老年人提起诉讼的精神赡养案件,应当给予应有的重视,切实把老年人的精神需求落到实处.最后,对老年人因扶养费、赡养费提起诉讼的案件应当予以优先执行,以保障涉案老年人的正常生活.