开发区管理委员会的法律地位

【摘 要】开发区管理委员会作为开发区行政体制的重要组成部分,其法律地位的不明确制约了开发区的发展.实践中,开发区管理委员会行使着行政主体的职权,履行着行政主体的职责；理论上,开发区管理委员会是授权行政主体的一种而不是职权行政主体.开发区未来的发展方向和开发区管理委员会地位的界定都离不开相关立法的配合.

【关 键 词 】开发区；管理委员会；法律地位

一、开发区概念

目前我国大部分省和较大的市都制定了关于国家级开发区和省级开发区的职权与优惠政策的地方性开发区条例,绝大部分也都回避了开发区的定义.

笔者认为,开发区广义上可定义为：一个国家或地区为了吸引外部生产要素,以促进自身经济发展,而在国内部分城市或边境地区专门建立的并在其中实施优惠的经济政策和特殊管理手段的经济区域.一般是在开发区成立管理委员会,作为开发区的管理机构.除经济特区以外,设立管委会组织机构的开发区涵盖了各类型、各级别的开发区,所以本文的研究范围就仅限于设立管委会（或具有类似职能组织机构）的开发区,而不包括经济特区.

二、开发区管委会法律地位不明确

1.开发区行政主体资格不明确.少数开发区条例规定管理委员会为地方市政府在开发区内的派出机构,而更多的条例则没有任何交代.法律地位的模糊不但引起了开发区管理委员会职责权限上的混乱,也导致其行政诉讼主体资格认定的模糊,在一些行政诉讼案件中出现了将其上级政府列为被告进而引起争议的情况.

2.开发区管委会管理权限不明确.开发区管委会有两个管理权限不明确的问题存在：一是管辖区域的逐渐扩大与行政授权的固定不变之间的矛盾.开发区管理机构在批准面积内具有行政事务的管理权限,而在自行开发的区域内则不享有相同的管理权限.这样就会造成在开发区整体范围内形成两个区域,管委会的管理职能在一个区域内有效行使而在另一个区域内则不具有实效.开发区的管理工作会因此陷入困境,管委会也会遭遇执法困境的尴尬局面.另一个问题是,开发区条例规定的管委会可以管理的事务的范围有限,致使管委会作用的发挥受到很多限制.

3.开发区管委会行政违法责任不明.在开发区的具体实践运作过程中,开发区管委会与所在城市的地方政府以及政府有关职能部门,存在着管理关系上的某些权力分配问题,而上一级政府直接垂直管理的部门,与管委会之间的权力状况划分更是复杂.目前除少数法律、法规给予明确的规定以外,没有其它的法律依据来解决这一矛盾.出现这一问题时,主要是靠双方的相互支持或相互间达成的协调机制.

三、开发区管委会法律地位的分析

由于法律地位不明确,一方面造成了开发区管委会的行政诉讼主体资格认定不明确,另一方面形成了开发区管委会职责、权限、职能上的模糊.因此,法律地位问题是开发区及开发区管委会遭遇的种种法律困境的关键.

1.一级政府.依照宪法,我国地方性政权的种类包括普通行政区、民族自治区以及特别行政区,在具有明确法律地位的11种地方性政权中,开发区不属于其中任何一种.因此开发区从建立之日起就没有明确的法律地位.开发区管委会很像一级政府,事实上也在行使着一级政府的职能,但它没有一级政府的行政主体资格.笔者认为,我国的开发区是不同于一般的行政区的,它是作为一地的经济引擎而存在的,是实行特殊经济政策的实验区.

2.政府的职能部门.地方政府的职能部门是县级以上各级人民政府依照宪法和法律的规定设立的,而开发区管委会则是县级以上各级人民政府依据各地的开发区管理条例设立的.因此,管委会与地方政府的职能部门设立的法律依据不同.另一方面,管委会作为开发区的管理机构,尽管主要行使经济管理职能,但其也承担着相关的行政管理职能.因此,其职权具有综合性,这与行使专门权限和管理专门行政事务的地方政府的职能部门是不同的.

3.受委托组织.受委托组织是指受行政机关委托行使特定行政管理权的非国家机关的组织.受委托的组织不是行政机关,也不是其他国家机关.它们的基本职能不是行使行政职能或其他国家职能,而是从事其他非国家职能性质的活动.受委托的组织仅能根据委托行使一定行政职能,而不能行使一般的行政职能.受委托的组织行使一定的行政职能是基于行政机关的委托,而非基于法律、法规的授权.但是开发区管委会具备法定的职权、职责,可以以自己的名义独立作出行政行为,因而两者不属于同一范畴.此外,受委托组织本身只是依法成立的管理公共事务的事业组织,这与管委会的性质也是区别显著.所以,开发区管委会不是行政主体委托的组织.

4.法律法规授权组织.对于有学者将开发区管理委员会定性为法律、法规授权组织,笔者认为并不妥当.在我国行政法学理论和行政法律体系中,法律、法规授权组织是一个有特定内涵的概念.它是指依照法律、法规规定授权行使行政职权的非国家机关组织,无论在法律上还是在学理上与行政机关都有本质的区别.开发区管理委员会尽管在我国行政序列中没有明确的法律地位,但这并不能改变其在实践中作为一个行政机关的事实,因为从其职责权限、人员编制、管理模式等角度来看,它都完全是一个行政机关.

笔者倾向于将开发区管委会界定为地方政府的派出机关.理由如下：派出机关是指县以上各级人民政府因工作需要而在一定区域内设立的代表本政府实施行政管理的机关,依法管理该区域的各种行政事务.派出机关具备主体资格,因为其虽然不是一级人民政府,但实际上代表一级政府在一定区域内实施行政职,依法以自己的名义作出行政行为并承担行为后果.开发区管委会正是由地方人民政府在一定区域内设立的可以以自己的名义行使行政职能,并承担相应的法律后果的管理机构,开发区管委会的这一性质符合其作为派出机关的要求.

从设立机关来看,派出机关是由各级人民政府设立的,它的设立与各级人民政府职能部门,诸如局、税务局设立的派出所、税务派出所等派出机构的设立存在显著的区别；从职能上看,开发区管委会的职能是综合性的,开发区管委会可以行使人事、经济、科教和民政等等职权,符合作为派出机关的条件；从是否具备行政主体资格来看,“派出机关在法律上能以自己的名义行使行政权力,是职权行政主体,且是地域行政主体”,开发区管委会在开发区内以自己的名义行使行政权,具备行政主体资格,这也符合作为派出机关的条件.

四、结语

开发区管理委员会的法律地位问题,不仅涉及开发区自身的法律制度,同时更是我国地方行政组织法律体系中的重要环节.解决开发区管理委员会的法律地位及其相关问题,必须结合我国行政体制改革和行政组织法律制度的完善进行综合研究,尽快实现开发区管理委员会地位及其相关问题的法定化、制度化,以适应开发区的可持续发展.

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