农民房屋财产权法律保护制度探析

[摘 要]农民的房屋财产权是关系到广大农民生存的大事,然而近年来侵犯农民房屋合法权益的事件屡屡发生,极端事件如房屋被拆迁人现象也时有发生.农民问题关系到国家稳定,保护农民的房屋财产权就是保护农民的积极性,就是保护生产力,完善对农民房屋财产权保护的法律制度,势在必行.

[关 键 词 ]农民房屋财产权；土地所有权；征收；房屋拆迁；房产证

一、农民房屋产权保护的重要性

“耕者有其田,居者有其屋”是对农民生产生活的基本写照,“田”和“屋”是农民生存的最原始、最基础的条件.先秦时期已有“五亩之宅”制度,《孟子梁惠王章句上》：“五亩之宅,树之以桑,五十者可以衣帛矣.”《孟子尽心章句上》：“五亩之宅,树墙下以桑,匹妇蚕之,则老者足以衣帛矣.”说的就是“田”和“屋”对提高百姓生活水平的重要性；宅之不存,百姓就无法安定生活,社会也将处于动荡之中, 从“千里无鸡鸣,白骨露于野”到“朱门酒肉臭,路有冻死骨”中可看出百姓失去“田”和“屋”的惨状.

从先秦的井田制到商鞅时期的名田宅制度,继而发展到魏晋以后的均田制等土地制度,我国古代各历史时期均有专门的宅地制度,对宅地实行比其他土地更为有力的法律保障,宅地比耕地更早获得永久使用、自由写卖的权利.在封建社会农民的最高追求就是“写田地,置房屋”,无论是山西的“乔家大院”,还是山东的“牟氏庄园”,都是农民发迹后用其积蓄建造的“不动产”.在封建社会,先人们对农民房屋所有权的论述和一些零碎的保护制度,都是从统治阶级的利益出发,安抚民心,以巩固其统治地位.新中国成立后,党和国家在农民问题上十分重视,特别现阶段进行的新农村建设,就是改善农民的居住条件,保护农民房屋的所有权.因此,对农民房屋产权进行保护,有利促进农村经济发展,有利于社会稳定,有利于社会主义政治文明建设,其意义十分重大.

二、农民房屋产权保护存在的的现实风险

从法律的视角看,农民房屋财产权益之所以很容易受到侵害,笔者认为,主要是在以下法律制度方面存在风险：

（一）法律制度不完善存在风险

《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿.”《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产.”农民的房屋既是《宪法》上说的“公民的合法私有财产”,也是《物权法》上说的“私人的物权”,是受法律保护的,是不得侵犯的.但存在的问题：一是宪法规定,为了公共利益的需要而依法征收公民私有财产的“主体”只有一个就是国家,而物权法上没有讲“主体”是谁,也就是说只要是为了公共利益的需要一切社会主体都可以“依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”,这与宪法不一致,农民房屋被征收除国家外还要面对众多主体,被征收的可能性扩大,风险加大；二是什么是“公共利益”,宪法没有界定.由于公共利益具有优先性和强制力,各种利益集团往往检测借公共利益之名实现小集团利益,由此出现了对公共利益的种种解释.对于公共利益的概念第一次在中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条中作了这样规定：“（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”这是一大进步,但只是行政法规上的概念,其层次和权威性不够高,并且只规定了国有土地上为了公共利益需要征收房屋的情形,对集体土地上征收房屋没有涉及.这在源头上埋下了农民房屋财产权容易受到侵害的法律风险.

（二）权属管理制度上存在风险

农民房屋产权产籍的管理在有关法律上有所涉及,如《物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力；未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外.”第十条规定“不动产登记,由不动产所在地的登记机构.国家对不动产实行统一登记制度.统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定.”国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第二十八条规定：“县级以上人民政府建设主管部门,应当加强对村庄、集镇房屋的产权产籍管理,依法保护房屋所有权人对房屋的所有权.”但由于没有相关配套的政策规定,农民房屋产权产籍的管理还没有纳入行政管理之中,农民居住的房屋还没有“房产证”,没有法律文书来确认自己房屋的合法面积.和城市居民相比,其房屋合法权益的保护在管理制度上存在相当大的风险.

（三）征收管理制度上存在风险

从土地管理法上看,对集体土地上的房屋只是作为附属物来补偿的.如第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿.”征收土地好多是土地上建有房屋,而土地管理法第四十七条第三款规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定.”对征收集体土地上的房屋如何补偿,只字未提,只能按“附着物”进行补偿,也就是把农民的不动产当“附着物”来对待,这是不尊重农民的.只所以农民“拒不搬迁”就是这“附着物”的补偿政策惹的祸.因为相对于城市国有土地上的房屋征收安置补偿差距较大,特别是城市毗连的集体土地上的房屋,反差更大,农民接受不了,因此协议难以达成,有的农民不得不成为“钉子户”.这是农民房屋财产权受到威胁的最大的法律风险.

（四）公权力介入风险

土地是经济发展的重要资源,按现行的法律规定,集体土地变为国有土地性质才能进行开发建设,经济的扩张必然迫使集体土地“变性”,由于国家实行了严格的土地保护政策,建立了基本农田保护制度,征用集体土地的空间有限,多是征用非耕地和集体建设用地,特别是城乡结合部,对涉及村庄的集体土地连片征收,有的是当地重点项目建设,有的是开发新区,有的是基础设施建设,有的是房地产开发,还有的是“形象工程”,征用土地的同时往往伴有大量的农民房屋拆迁.为了加快工程进度,公权力以不同的方式介入了对农民房屋的拆迁活动.有的成立指挥部,集各方面的公权力于一体,统一组织指挥房屋拆迁；有的把拆迁任务压给基层,基层发挥“七站八所”的行政力量进行拆迁；有些开发单位也借公权力实施强制拆迁.公权力介入农民房屋拆迁,是农民房屋财产权受到侵害的最大风险,一些“钉子户”采取等极端行动,就是与公权力抗衡的结果.公权力之所以很容易介入农民房屋拆迁,就是农民房屋拆迁无法可依,给公权力留下了操作空间.

三、加强农民房屋产财权保护的法律措施

（一）完善农民房屋所有权制度

农民的房屋财产权之所以容易受到侵害,是因为一个私有的物权座落在一个集体所有的物权之上,从自然属性上讲房与地是不可分割的,两权合一才是一个完整的物权.完整的物权应当包括占有权、使用权、收益权和处分权.农民的房屋在这“四权”中,除使用权外,其他三权都存在问题：一是占有权,占有房屋必先占有土地,农民的房屋占有的宅基地是集体土地,现行法律规定没有使用期限,无期限不是永久占有,而是占有期限不确定,在这种情况下对物权的占有就没有稳固的基础,房屋也就成了“空中楼阁”,“皮之不存,毛将焉附”?二是收益权,和城市居民相比,农民几乎没有房屋收益权,城市居民在房屋交易时有大量的土地增值收益,在房屋被征收时,按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场.被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定.”也就是按市场价给予补偿,农民的房屋被拆迁是按征收土地地上附着物给予补偿的,不是市场价值；三是处分权,农民对自己的房屋不能进行合法的处分,房地产市场上不允许集体土地上的房屋上市交易,也不能进行抵押.因此,对农民房屋物权的完整性应当进行立法研究,建议立法机关依照《物权法》的原则和与时俱进的原则,对农民房屋所有权作出具体规定.

（二）建立农村房屋权属登记管理制度

农民的房屋是私有财产,应当和城市居民一样给予确权发证,为农民的房子颁发房产证.房产证是一种法律文书,是对物权的量化.为农民的房屋颁发房产证至少有两个作用,一是物权的合法证明,是不受侵害的标的；二是可以有效制止违章建设,在集体土地上存在合法房屋保护力度不够和违章建筑制止不力两大问题,给农民的房屋确权发证,合法的房产予以保护,不合法的列入制裁之列,这样违章建筑自然就减少了.为此建议有关立法机关应研究制定《农村房屋权属登记管理办法》、《农村房屋抵押登记管理办法》等,建立登记发证制度,为农民的房屋发放受法律保护的《房产证》.

（三）建立农民房屋征收补偿安置制度

随着城市现有国有土地的快速利用,今后将主要从集体土地中获得建设用地,征用集体土地的同时不可避免的要大量征收农民的房屋,征收农民的房屋将成为今后一个时期的主要矛盾,在这个焦点问题上恰恰征收补偿安置制度不完善,致使“征收”这只无形的手毫无约束地威胁着农民的利益.因此,应当对现行的补偿政策进行反思,制定符合农民实际的补偿政策.一是建立农民房屋征收许可制度,对征收主体资格、补偿安置方案进行防控,防止乱征收、乱拆迁；二是建立适应市场经济原则和符合农民生产、生活习惯的补偿安置制度,不能让农民失去宅基地,对农民房屋不再按“附着物”补偿.三是建立救济制度,农民对安置补偿方案有意见,可以进行行政复议和行政诉讼,让农民依法反映自己的诉求,通过法律途径解决补偿安置争议,依法化解社会不稳定因素.

（四）建立农民房屋征收约束制度,慎用强制执行

我国目前拆迁领域中矛盾最为激化的是集体土地上房屋的拆迁,房屋拆迁活动中发生的被拆迁人“”等极端事件都是在采取强制手段的过程中发生的,是行政强制滥用的结果.立法机关应引以为戒,制定《农民房屋征收法》或者《公民房屋及其不动产征收监管法》,明确监管主体、监管措施和监管责任,界定“公共利益”的范围,同时明确征收原则、征收条件、征收程序等,防止强制权滥用,使征收活动依法进行.

[作者简介]毕凌雪,西南政法大学行政法学院2009级研究生,研究方向：中国法制史.