我国政策性银行的运行现状法律规制

摘 要 自去年下半年以来,鉴于世界经济尤其中国经济的发展现实,为了抑制通胀,我国央行已经在短期内数次上调利率,引起各界人士的关注.央行对国民经济的调控作用众所周知,而作为国家宏观调控经济的另一种工具,政策性银行,在此情形下也起着不容忽视的作用,其在参与政府干预和调节金融秩序中亦至关重要.然而,自政策性银行成立以来,其在运行过程中,也存在着一些值得我们重视的问题.本文即对此从经济法的视角进行浅析.

关 键 词 政策性银行 职能特点 经济法律

作者简介：余菲菲,华东政法大学2008级民商法学专业本科生.

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-163-02

一、政策性银行的特定概念及其产生原因

政策性银行是指政府创立、参股或者保证的,不以营利为目的的专门为贯彻配合一国政府宏观经济政策、产业政策,在特定的范围内直接或者间接从事政策性融资的政府金融机构P.

政策性银行的产生主要是源于政府对于市场经济的宏观调控的需要.由于市场经济本身的逐利性的特点,使得其存在一定的缺陷性,所以经济规律这只“无形的手”往往会失灵,产生一系列的社会问题,诸如社会机构失衡、经济危机、通货膨胀等.此时,政府这只“有形的手”将实行宏观上的调控,以其特有的行政权力在特定的领域实施与市场经济规律不相吻合的方法或者策略,从而进行整体的配置,避免经济变化导致的社会动乱和人民的不安.随着我国国民经济的迅速发展,与世界经济的交流趋于频繁,国务院于1993年12月25日出台了《关于金融体制改革的决定》.这一决定的核心是建立三家政策性银行.也就是国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行,分别建于1994年3月17日、7月1日、11月8日.成立政策性银行的目的在于政策性金融和商业性金融的分离,以割断政策性贷款和基础货币的直接联系.这三家政策性银行将原来的四大国有商业银行的政策性业务承担过来,一方面有利于原国有银行向商业银行的转制,更重要的乃在于保证对那些投资周期长、风险高、收益低甚至根本没有收益的国家基础项目工程和重点扶持企业在资金上得到有力支持.

二、政策性银行与政府的特殊联系、资本金来源及特定职能

作为政府宏观调控的重要工具,政策性银行天然地与政府有着很大的联系.在世界各国,政策性银行与政府的关系主要有三种：依附型、相对独立型以及中立型.就绝大多数国家而言,政策性银行作为国家宏观调控的一项工具,其资本金主要是由政府拨付,筹资有政府担保,筹资资本、贷款利差以及呆账损失由政府来补偿.

一般而言,政策性银行的资金来源如下：一是中国进出口银行的资金来源：财政部核拨的资本金、财政专项资金,对金融机构内发行的债券,条件许可时可考虑吸收邮政储蓄或向外国金融市场筹资；二是我国国家开发银行的资金来源有：财政部拨付的资本金和重点建设基金,国家开发银行对社会发行的由国家担保的债券和对金融机构发行的债券,以及中国建设银行吸收的存款的一部分；（三）中国农业发展银行业务范围内开户企事业单位的存款,发行金融债券,财政支农资金,向中国人民银行申请再贷款,同业存款,协议存款,境外筹资Q.

在政府宏观调控这只无形之手的指导下,各政策性银行在金融领域调节着经济的变化,其职能特点主要可从两个角度来分析.一是宏观上,政策性银行按照行政或者政策的规则进行资金资源的配置,针对商业银行的种种不足,政策性银行常通过对信贷投向的倾斜、利率和其他方面的各种优惠措施来予以弥补.二是从微观上,政策性银行除具有类似于一般银行的职能,即银行的金融相似度检测职能外,还具有其特殊职能：1．倡导性职能：政策性银行的决定,一定程度上反映了政府的政策意向,经济的走向,从而影响其它金融机构2．选择性职能：政策性银行的投资领域由于其受到政策性的指导,往往是周期长、风险大的产业和工程,从而能够影响产业结构的导向3．补充性职能：政策性银行在对技术、市场风险较高的领域以及投资回收期长、收益低的项目进行融资补充,可以解决商业性银行主要以提供短期资金融通而对长期资金融通不足的问题.4．怎么写作性职能：政策性银行一般为专业性的银行,可作为政府在某一方面事务的助手或顾问,参与政府相关规划的制定,甚至代表政府组织实施R.

三、政策性银行运行过程中存在的问题

政策性银行的在政府对于市场经济的宏观调控中,所起的作用已经在实践中得到了证明,不但稳定了国民经济的发展,亦促使社会在平稳中前进.同时,不可否认的是,政策性银行的现状并不乐观.因为对于政策性银行本身的性质认识不足,导致其不能完全发挥出自身的职能作用.银行内部仅仅机械地按照政府的政策行事,不知道具体的运用于实际情况.甚至一些“改革者”的论调催化了与一般的商业银行抢占业务的情况,过度的商业化竞争,已经背离了其政策性的宗旨.具体表现如下：

(一)抢占业务,致使不伦不类

由于金融市场化的进程加速,专业化银行业务制度有朝着综合化银行业务制度发展的趋势,利率的逐步自由化,使得政策性银行与商业性银行传统的利差在缩小,从而加剧了二者之间的竞争与摩擦.但是,我们并不能因此就随“改革者”论调,取消政策性银行,我们不能忽视其在国民经济发展中,在国家宏观调控上的巨大作用,相反我们应该试图从改革政策性银行的运转机制中找到解决的方法.

(二)特殊性,产生“不公平”检测象

因为政策性银行的特殊性,政府赋予了其除了一般银行的职能之外的特殊的职能如前所述.所以,政策性银行对于某些特殊的领域,尤其是一些投资周期长、风险大的国家重点建设项目上实行的是很有竞争性的优惠待遇；与此同时,随着社会主义市场经济的深入发展,市场本身的逐利性,导致有人认为这是不正当的竞争.这种评价具有很大的片面性,它忽视了政府与政策性银行关注的重点更多的是资源配置的社会的合理与公平性.单纯的“经济性”是不科学的,经济只有在社会中发展才有生存的土壤,所以说它又必然具备一定的社会性.

(三)优惠性,导致运行效率低

因为政策性银行所发放的贷款都是国家政策的体现,让利于民,鼓励农业的发展和大型产业的建设.所以,低利率,大数额,长周期,致使易于发生呆账或者坏账,易于造成亏损.而它的资金来源基本上都是由政府来发放,这就加重了政府的负担.当然存在这种现象并不能致使我们怀疑政策性银行存在的必要性与合理性,我们需要做的是适当的调整政府制定的经济社会的发展目标,使得政策性银行的运行建立在政府可以负担的补贴范围之内,甚至不需要其补贴,保本运行.

(四)高待遇,产生依赖

因为长期的优惠资金供给容易导致一些产业、机构本身产生对于资金需求的无限扩大的趋势,对其产生极其严重的依赖性.我们提倡要较多的关注于经济在社会上的合理性,资源的合理分配性,但是,把握好“度”很重要.因为社会经济最好的存身之所就在于瞬息万变的市场.就类似于我们要保护弱者在社会上立足,注重社会的公平,但是同时更要鼓励其勇敢的去创造,而不依赖于任何人或者国家.

四、从立法的角度加以解决问题并予以规制、完善

任何事物存在问题是正常的,但要去分析去解决问题.有目标性的去学习、模仿他人也不失为一种良法.我个人认为,对于如上述所分析到的问题,适当的去借鉴他国的有益之经验,适当的“中西结合”,“西体中用”是十分必要的.在世界各国当中,很多国家在于政策性银行的运行这块,都制定了相应的法律以及行政法规,在法律法规的指导下,具体的展开.不管是银行本身的内部建制,还是业务的范围,抑或是一旦出现问题,承担责任的方式等都严格的在法治的范围之内.

所以,我们希望我国也能尽快制定相关的法律法规,明确政策性银行的根本法律属性.一方面,提高自身的资产充足量以及内部的管理体制；另一方面,改善政策性银行的“过度商业化”倾向.不管是在法律的层次上还是一般的行政法规的层次,但要保证其权威性,规范性,合理性.在具体内容可以参照如下：

一是最好是对于政策性银行有一个明确的合理的定位,我们目前承认其法人的性质,但是具体是什么类型的法人有待进一步的确定,这样,后续的问题就相对比较容易解决.

二是应该有政策性银行的设立程序、资金来源、运行原则、监管程序等原则性问题,从一个基本的原则的立场上对之进行规制.这样就尽可能避免对于拨付资金的极大依赖性.同时,对于监管这块就更加切实,不再仅仅止步于人民银行对其的监管.

三是作为一个银行,它虽然承担的是国家政府给予的特殊的职能,但是,仍然有着特定的业务范围.只有这样才能从根本上避免其与商业银行的竞争,归于其政府宏观调控工具的本位.四是作为政府宏观调控经济“有形之手”的具体,对于政府有着一定的依赖性,但是它仍然是一个独立的法人,那么就应该有独立承担责任的能力.所以,在立法时应该明确规定具体运行中各种违法违规甚至贪污腐败,官僚作风的行为的责任归属.

政策性银行,对于保障国民经济的平稳运行,国家经济战略的实施,宏观调控目标的实现,甚至于国家的经济安全都有着不可替代的作用.它更多关注并体现的应该是克服市场自身缺陷,对社会资源进行合理的分配,而非高效性与逐利性.当然,因为各种主客观的原因,它在具体的运行中势必会出现各种各样的问题,但是,并不能因此就否定其存在的必要性,相反,从经济法的角度完善政策性银行立法才是解决问题的根源所在.准确而全面的为政策性银行进行定位,不断的完善相关立法,并依据具体的法律法规来使之有序运行,只有这样,我国的政策性银行,才能更好的发挥其宏观调控的职责与功能,为我国国民经济的持续健康发展提供保障,为人民大众的幸福生活发挥其自身特殊的职能特性；也只有这样,我国的政策性银行自身才能健康、稳定、可持续的发展!

注释：

PQ顾功耘．经济法教程（第二版）．上海人民出版社、北京大学出版社,2010年版．第272页,第273页．

R白钦先,刘刚,郭翠荣．各国金融体制比较（第二版）．中国金融出版社．2008年版．第279页．