公共利益的法律界定操作原则

摘 要 何谓公共利益,如何理解和解释公共利益,不仅是法律解释的难题,而且在学理上亦不易把握.本文首先从个人、社会、国家三者关系的角度阐释了公共利益的实质,并就其概念的界定,以及操作原则做了探讨.文中认为公共利益是一切政府行为的出发点,是社会整体利益或道德取舍,是一种抽象的公共秩序,并且就公共利益界定的操作原则做了简要论述.

关 键 词 公共利益私人利益法律关系

中图分类号:D90文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-337-02

公共利益是一个法律关系中的重要概念,它涉及个人、国家、社会三个重要主体的相互关系,是政府做出行为的根本依据,所以对它的探讨具有重要意义,也是一种必然.国内外众多学者都对公共利益这个概念做了深入研究,并提出了许多重要观点,本文在借鉴前人成果的基础上着重从社会关系角度对公共利益的实质进行了探究,并对许多观点进行了综合,提出了对于公共利益法律界定的概念、特征和操作原则.

一、公共利益探讨之必要性――以个人、政府、社会三者关系为视角

公共利益作为一个抽象的非确定性概念,在探索的过程中存在一定艰辛,但其与公共生活和公民的私人生活具有极为密切的关系,所以对其的探索又是极为必要的,因为它是几乎所有法律关系的隐性要素之一.

在人类社会的所有关系中,国家、个人、社会三者之间的关系是最重要的组成部分.其中,国家的代表即为政府,所以个人、政府、社会三者之间的关系作为基本骨架构,建了人类社会几乎所有的法律关系和其他社会关系.当然,这些关系错综复杂包括三者相互之间的关系以及个人与个人、政府各部门之间和社会各种利益之间的关系.

笔者以为,任何法律关系都是两维的,而不是一维的.从表面上看民法上的关系往往显示出私人关系这种特征,而刑事法律关系、行政法律关系则会比较关注私人与政府之间的关系,但如果按照利益这个要素寻根究底,就会发现利益的直接承担者总是特定的个人,也就是说任何法律关系的第一维是个人与个人之间的关系.这也是由人类社会本身决定的,因为人类社会最根本上都是由单个的人组成的,所以其中发生的任何关系其最直接承担者都是单个的人.

法律关系的第二维乃是个人与社会之间的关系,这一层关系是隐性的,深层次的.因为人类社会形成后,每个人便已经是社会的人,所以人与人之间的关系都打上了社会的烙印,每个人的个人行为不仅会影响到别人,还会影响到社会做为整体本身所具有的利益.这就要求我们从根本上树立一种观念,即社会本身具有独立的人格,它有其自身独立的利益,而这种利益也不仅仅是社会中每个成员个人利益的叠加.

这种独立的、社会本身所具有的利益即为公共利益.由此,在一个良性运行的国家,个人、社会、政府三者之间的关系也就有了完美的呈现:个人自身所直接关注的是与其相关的个人利益,而社会作为独立的角色所应维护的乃是公共利益,政府在其中充当中间者的角色,它是社会的代表,也是由个人通过契约缔造的,所以它行使公共利益所有者社会所赋予的权力,同时又必须维护好个人利益,从而要求政府能够平衡好各种利益关系,促进个人和社会两种主体利益的最大化.

在个人、政府、社会的关系中探讨公共利益,其最突出的意义在于,在此视角下把握了公共利益的实质,将使我们在各种法律关系中既能深刻理解政府公权力的介入根源,又能准确把握政府的公权力尺度.在刑事法律关系中,犯罪嫌疑人个人的行为不仅给受害者造成了损害,还危及到了社会存在和发展的基础,基于此,第二维关系便显得尤为突出,上升成了主要矛盾,所以政府在其中一直处于主导地位,在行政法律关系中,其主体即为公民个人与政府,而政府中间者的角色决定了利益平衡的双方为个人与社会,所以每一种行政法律关系的确立都是社会公共利益与个人人权之间的妥协一致,民事法律关系中政府管辖权的来源也是基于公共利益的维护而发生的,因为民事法律关系不仅涉及到私人之间的关系,贸易诚信顺畅的进行与否也关系到市场秩序、社会稳定等公共利益,所以当出现不遵守民事法律的行为时,法院便具有当然的管辖权,因为其也触犯了居于第二维地位的公共利益.同时,尤其需要注意的是各种权力的介入尺度,“公共利益决不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产,或是削减哪怕是它最微小的一部分.”P所以用人权给公共利益划定界限是十分必要的,每宣布一项人权,同时也就意味着宣布了一项公权力的界限.这是现代与宪政建设所赖以建立的基本原理和法则.

二、公共利益概念之界定

公共利益概念的内容具有不确定性与多面性,对其进行的探索在客观上非常困难,但我们从各个角度对其进行论述,以使其更加完善是十分有意义的.对公共利益的不断探索,也会使人们的认识更加趋于一致,更加精确,从而指导我们的社会生活.

关于公共利益的概念,笔者认为公共利益是一切政府行为的出发点,是社会整体利益或公共道德取舍,是一种抽象的公共秩序.其本身既具有目的价值又具有程序价值,而且二者是相互融合的,因为任何目的的实现都是需要程序予以体现和保障的,而任何程序的进行都必将达成某种特定的或非特定的目的.由前文关于政府、社会和个人三者关系的讨论可知,政府是社会公共利益的代表,其做出的任何行为必然要以此为基本依据,同时,它还负担着平衡个人利益与公共利益的冲突,使其和谐一致的任务,所以政府又要时时考虑个人利益,并以此给公共利益划定好界限,所以对公共利益和个人基本权利的界定将直接影响到政府的权力范围.对于政府,要求其依法行政便是要把公共利益作为其行为依据,同时,还需要以私人利益为其必要的行为约束,因为法在制定后就体现着最大多数人的最大幸福,它是获得最普遍认同的目的性价值的体现,而且它关于程序方面的诸多规定正是对于目的实现的维护.

首先,将公共利益描述成社会整体利益是必要的,因为有许多利益虽并不直接关涉到公民个人,不对其私人利益产生直接影响,但却对某个社会整体的存在和发展具有至关重要的作用,同时又间接影响到公民私人权利.

其次,我们的法律中有许多原则和细则都体现着公序良俗的要求,说到底也就是一种公共道德取舍,比如对同性恋婚姻的限制,以及刑法中聚众罪的规定,可能并不直接影响到其他公民的权利或政府职能的行使,但法律依然对其做了否定性评价.许多人认为如果出于自愿原则,而对其他人没有直接伤害的话,人们可以做所有的事情,但实际上这种观念是不合理的,从表面上看某种个人(下转第365页)(上接第337页)行为可能对其他人或者社会没有影响,而其触动了公共道德价值的取舍,可能给别人的生活和情感造成伤害,其危害性是潜在的.客观的讲,笔者以为这种因为道德观念的问题而对某些公民行为的限制的做法应是恰当的.

再次,公共利益从某种角度讲也是一种抽象的公共秩序,因为人们发现只有找到“一种只要求他们就手段而非目的达成共识的合作方法”Q,才有可能得到稳定的和平的秩序,并有助于人们追求各种各样的不同目的.所以政府职能的行使必须给公民自我价值的实现提供广阔的空间,也就是大多时候,政府只是充当秩序和福利提供者的角色,它只是为公民各种行为的做出提供有利环境和物质基础.

三、公共利益与私人利益的关系

在探讨公共利益时,我们还应注意的一个问题是公共利益与私人利益之间的对立统一关系.一方面,二者存在着对立关系,宪法一方面肯定基本权利的存在、保有和行使这个权利所带给私人的利益,另一方面也承认这个利益亦可能侵及公益,故两者间存有一个隐藏的紧张关系.因此,如何促使公益的增进及维持,以及如何调和其与私人的基本权利之间的紧张关系,都是宪法赋予立法者的形成权,由立法者以制定法律的方式来消弭及调和.而这亦应为公共利益的精义之所在.

另一方面,公共利益与个人利益存在着统一关系,现在其的根本出发点都是一致的,它们相互维护,相辅相成.公共利益是人类社会形成后根据某一契约出让个人的部分权利的结果,而建立这一契约的根本目的在于使社会中的每个人获得安定的社会秩序、充足的个人发展空间以及基本的物质保障,有利于维护社会的存在和促进社会的发展,而社会发展所带来的最终结果就是社会个人利益的不断完善.个人利益要想得以较好的实现,良好的社会秩序是必不可少的,从而确保公共利益得到充分满足也就是十分必要的了.所以说,二者的统一性主要包括相互依存,相互渗透,相互促进三个方面.

四、处理有关公共利益具体的操作原则

(一)只有在程序的框架下界定公益秩序,才会在个人目的多样性的前提下,最大程度的实现最大多数人的利益诉求

为避免公共利益仅停留在抽象的目的性价值层面上,在处理有关公共利益的问题时,尤其是解决公共利益与个体利益的冲突时,必须遵循一定的秩序原则,从而在立法中体现良法,在执法和司法实践中实现良法之治.所以,对公共利益需要确定一定的秩序原则,由此可以对其进行较明确的把握,而不再仅仅是抽象的目的性价值,可以使其更加清晰的指导实践.

(二)公共利益法定性原则

政府的一切行为都要依法律的明文规定或基本精神做出,也只有这样才能对政府行为的公共利益依据做出最基本保障,因为法律是人民代表机构通过特定的立法程序创制的,其能从最大限度上体现公共利益的要求.学术上或现实生活中,人们对于公共利益的理解可能存在较大分歧,不能达成统一意见,因此政府若以自己的理解或某些人的见解行事不免会出现混乱,甚至与真正的公共利益相悖离,所以其只能依法行事,公共利益也只能由法律定义,这也正是政府执行公共话语权的意愿的表现.

(三)分立与制衡原则

一项公共利益的实施必然要有相应机构和程序对公权力的执行机构进行监督和制约,如此才能保障这个实施行为不偏离公共利益的本意.同时,参与机制和救济机制也是公民表达意愿的重要手段,前面已经提到公共利益并非一种话语霸权,其在实现过程中要同触及到的各方利益进行妥协,要充分考虑私人利益的要素,所以权力的分属和制衡,程序的化是保证公共利益得以真正实现的必要手段.